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The aims of terrorists and criminal groups may differ, with the former motivated by political or religious ideals and the latter by the pursuit of profit, but there is growing consensus among states that terrorist groups are increasingly using the modus operandi of organized crime – trafficking of illicit goods and people – to finance their activities and advance their aims. These overlaps are rendering the lines between the two entities ever more blurred, perpetuating cycles of lawlessness and conflict in many states, and posing fresh challenges for the UN in trying to combat these enmeshed threats with distinct, and outmoded, sets of tools.

As nations watch with growing alarm the rising threat posed by terrorist groups like ISIS, they are acting with increasing unity against certain organized crimes in their bid to choke the financial lifelines of these groups. Nevertheless, despite growing consensus in the UN that organized crime in many regions weakens states and creates the space for terrorist groups to thrive, many countries still balk at a perceived loss of state sovereignty should organized crime be regarded and tackled as a threat to international security. Rather, say Latin American countries, China and Russia, these are domestic or regional issues that should be treated as such.

This month the UN Security Council adopted a resolution – spearheaded by Russia – to ban trade in antiquities from Syria, trade in oil with ISIS and Nusra Front (Al-Qaida-linked), and to pressure states to stop paying ransom money to these groups. The unanimous adoption of the resolution by the 15-member council showed a consensus that these countries have been unable to achieve in bringing an end to the war in Syria. The resolution also urges states to intercept the smuggling of other goods such as metals, cigarettes, grain and livestock, which these terrorist groups are selling on international markets or trading for weapons.

According to UN estimates, ISIS raises over $100 000 a day from ransom payments and was bringing in as much as $1.6-million per day from oil before US airstrikes on oil bases and the drop in oil prices substantially dented that revenue stream.

Significantly, the so-called Chad Resolution, which was steered by that country and which puts the spotlight on the nexus between terrorism and transnational organized crime and on the need for countries to co-operate to prevent terrorists from benefiting from the proceeds of illicit trade, was also adopted unanimously by the UN’s 15-member security council on December 19 last year.

Although the focus of that resolution was largely on Africa, a total of 46 countries made representation on the matter, pointing out example after example of terrorists harnessing the proceeds of illicit trade: Al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM), ISIS and the al-Nusra-Front in Syria and Lebanon and Boko Haram in Nigeria are making vast sums through kidnapping for ransom; al-Shabaab has made millions of dollars from the illegal export of charcoal; AQIM and other groups get weapons through illicit traffickers in the Sahel; the Lords Resistance Army in central Africa finances its operations through elephant poaching and illegal sales of ivory; the Islamic State or ISIS extorts protection money, robs banks, sells black market oil and traffics stolen antiquities; the Taliban finances its activities through its control of the opium market.

In June last year, the UN Security Council adopted a resolution focusing explicitly on the Taliban as an agent of or partner in organized crime, noting that is immersion in crimes such as drugs trafficking, illegal mining, kidnapping for ransom and cooperation with transport gangs is on the increase. Altogether, the subject of transnational organized crime cropped up in a total of 28 Security Council resolutions in the UN last year.

At the Chad resolution hearings, Under-Secretary-General Jeffrey Feltman told the council that “Boko Haram, Al‑Qaeda, the Taliban, Da’esh (ISIS) and their sinister peers make it abundantly clear that the pervasive synergies between terrorism and cross-border crimes foster conflicts, prevent their resolution and increase the chance of relapse.”

The African Union representative to the UN, ambassador Tete Antonio, spoke about the “deadly convergence” point that huge areas of ungoverned territory in northern Mali, across the Sahel belt and in Central Africa and Somalia gave to criminal and terrorist groups, which operate in these regions with impunity.

US permanent representative to the UN Samantha Power told the council that terrorists and transnational criminal groups were “increasingly learning from one another’s sophisticated tactics to raise funds, to move people and arms, and to spread the fear that is a critical source of their power.”

At an earlier briefing of the Security Council on the Chad Resolution, UN University Office in New York head James Cockayne made the point that the Security Council has a history of dealing with terrorism, organized crime and conflict resolution separately. “The challenge now is to think through how to bring their responses together, at the strategic level.”

Historically, the Non-Aligned Movement has objected to the “nexus between organized crime and terrorism argument”, fearing that US hegemony in the war on terror could threaten their sovereignty in the fight against organized crime too. This continues to be the position of most Latin American countries wary of US overreach, as has occurred in the war on drugs and political conflicts in their territories. But among other traditionally non-aligned states, this is changing to some extent, with many, Asian and African nations all in growing agreement that the nexus is creating security problems around the globe.

With regard to the Chad Resolution, several Latin American countries said that organized crime was not always a threat to international peace and security and they did not agree that a connection between terrorism and organized crime could be made everywhere. For example, Guilherme du Aguiar Patriota from Brazil told the council that the two had no innate link, although in some instances they could intersect. He argued that they should be tackled in different fora: international terrorism should be dealt with in the council but organized crime was a domestic security issue that should be “addressed as a matter of enhanced international cooperation than an issue of collective security”. Colombian representative Miguel Camilo Ruiz cautioned the council against simplifying a complex issue.

Ultimately the resolution adopted a universal tone but with a qualification – that the threat of terrorists empowering themselves through the proceeds of organized crime “may exacerbate conflicts in affected regions, including in Africa”. Certainly, the resolution focuses mainly on Africa, urging member states to support the continent’s efforts to counter violent extremism and terrorism and to implement conventions related to both terrorism and organized crime. It also notes that good governance is critical to stamp out corruption and money laundering.

While the UN Security Council continues to make resolutions that “urge” member states to share responsibility for the growth of transnational crime, devise co-operative solutions to combat it and stop terrorist groups from benefiting from the proceeds, it is considered unlikely that the UN will develop a common universal legal framework against organized crime as is the case with terrorism.

In a Security Council Presidential Statement in January this year on UN action to combat terrorism, drug trafficking and piracy in the Sahel and West Africa, Ban Ki Moon said the UN’s assessments had shown that after the political crisis in Libya, “groups such as Al-Qaida in the Islamic Maghreb had begun to form alliances with drug traffickers and other criminal syndicates. Such alliances had the potential to further destabilize the region and reverse hard-won democratic and peacebuilding achievements,” he said.

Significantly, in the draft process leading to the statement, China said the wording should reflect the importance of state sovereignty in dealing with drug trafficking while Latin American countries wanted the language to refer specifically to West Africa and the Sahel and not more broadly to other regions. Russia also objected to a connection being made between drug trafficking in West Africa and the Sahel and international peace and security.

It remains unclear whether the role of the Security Council in this debate brings greater clarity, coherence and convergence, or whether it just entrenches members and their blocs more firmly into their positions.  It similarly remains to be seen whether the increased attention on examining the linkages between crime and terror will strengthen the focus on organised crime as an issue.  Certainly, the war on terror has obscured organised crime in the international policy making thus far, but there are many reasons not to allow it to do so again.

¿Resuelto? El Consejo de Seguridad de la ONU sobre Terrorismo y Delincuencia Transfronteriza

Los objetivos de los grupos terroristas y de las organizaciones criminales pueden diferir; el primero puede estar motivado por ideales políticos o religiosos, y el segundo por el rédito económico, pero la opinión entre los Estados es que los grupos terroristas están utilizando con más frecuencia el modus operandi de los grupos criminales – el tráfico ilícito de bienes o personas – para financiar sus operaciones y avanzar en sus objetivos. Esto genera que la línea que separa estas dos entidades sea cada vez más borrosa, perpetuando los ciclos de anarquía y conflicto en muchos Estados, e imponiendo nuevos desafíos para la ONU y sus esfuerzos en combatir estas amenazas con una serie de herramientas específicas y obsoletas.

Ante la creciente amenaza que imponen grupos terroristas como Estado Islámico (EI), las naciones están actuando con mayor unidad contra ciertos delitos organizados en miras a intentar asfixiar las vías de ingresos de estas organizaciones. No obstante, a pesar del creciente consenso en la ONU que sostiene que la delincuencia organizada en muchas regiones debilita los Estados y crea un espacio próspero para el terrorismo, muchos países todavía se oponen a una pérdida percibida de la soberanía nacional de tratarse el delito organizado como una amenaza a la seguridad internacional. Por el contrario, para los países latinoamericanos, China y Rusia, estos son asuntos nacionales y regionales que deberían tratarse como tales.

Este mes, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó una resolución – encabezada por Rusia – orientada a prohibir el comercio de antigüedades desde Siria, el comercio de petróleo con Estado Islámico (EI) y Frente Al-Nusra (asociado a Al-Qaeda), y a ejercer presión sobre los Estados para que cesen el pago de rescates de secuestros a estos grupos. La adopción unánime de la resolución por sus 15 miembros mostró una unidad que estos países no han logrado alcanzar para poner fin a la guerra en Siria. La resolución también insta a los Estados a interceptar el contrabando de otros bienes, como metales, cigarrillos, granos y ganado, que estos grupos están vendiendo en mercados internacionales o cambiándolos por armas.

Según las estimaciones de la ONU, EI recauda más de $100.000 diarios por rescates, y estaba generando hasta $1.6 millones por día por la venta de petróleo hasta que esta fuente de ingresos se vio afectada por el ataque aéreo de los EEUU sobre sus bases de crudo y por la baja sustancial en el precio de este recurso.

También, la llamada Resolución de Chad, que fue dirigida por ese país y que arroja luz sobre el nexo entre el terrorismo y la delincuencia transnacional organizada y sobre la necesidad de que los países cooperan a fin de evitar que el terrorismo se beneficie del comercio ilícito, fue adoptada por unanimidad por los 15 miembros del Consejo de Seguridad el 19 de diciembre pasado.

Si bien el foco de esa resolución estuvo en gran parte sobre África, unos 46 países se expresaron sobre el tema, señalando múltiples ejemplos de cómo los grupos terroristas hacen uso las ganancias provenientes del comercio ilícito: Al-Qaeda del Magreb Islámico (AQMI), EI y el Frente Al-Nusra en Siria y el Líbano, y Boko Haram en Nigeria están generando vastas sumas de dinero mediante los secuestros y el pago de rescates; al-Shabaab ha generado millones de dólares por la exportación ilegal de carbón; AQMI y otros grupos consiguen armas a través de traficantes ilícitos en el Sahel; el Ejército de Resistencia del Señor en África Central financia sus operaciones mediante la caza furtiva de elefantes y la venta ilegal de marfil; los ingresos de Estado Islámico se basan en la extorción, el robo a bancos, la venta de petróleo en el mercado negro y el tráfico de antigüedades robadas; los talibanes financian sus operaciones a través del control del mercado del opio.

En junio del año pasado, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó una resolución centrada explícitamente en el movimiento talibán como agente o socio de la delincuencia organizada, mencionando su creciente participación en delitos como el narcotráfico, la minería ilegal, los secuestros y la cooperación con bandas traficantes. En total, la delincuencia transnacional organizada sumó 28 resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU el año pasado.

En la sesión para la adopción de la Resolución de Chad, el Secretario General Adjunto, Jeffrey Feltman, sostuvo ante el Consejo que Boko Haram, Al-Qaeda, el movimiento Talibán, EI y sus siniestros socios hacen completamente evidente que las sinergias entre el terrorismo y los delitos transfronterizos fomentan el conflicto, evitan su resolución, y aumentan las posibilidades de perder cualquier logro obtenido.

El representante de la Unión Africana ante las Naciones Unidas, el embajador Tete Antonio, habló sobre el “mortal punto de convergencia” que grandes áreas de territorio desgobernado en el norte de Mali, en la región del Sahel, y en África Central y Somalia le ofrecen a los grupos terroristas y criminales, que operan en esas regiones impunemente.

La representante permanente de los EEUU ante la ONU, Samantha Power, sostuvo que los grupos terroristas y las organizaciones transnacionales de criminales estaban aprendiendo sobre las tácticas sofisticadas que ambos emplean para reunir fondos, trasladar personas y armas, y para esparcir el miedo, una fuente fundamental de su poder.

En una sesión informativa anterior del Consejo de Seguridad sobre la Resolución de Chad, el director de la oficina de la Universidad de las Naciones Unidas en Nueva York, James Cockayne, sostuvo que el Consejo de Seguridad siempre ha trabajado separadamente sobre el terrorismo, la delincuencia organizada y el conflicto. “El desafío ahora es pensar detenidamente cómo unificar las respuestas a nivel estratégico.”

Históricamente, el Movimiento de Países No Alineados ha objetado el argumento sobre el nexo entre la delincuencia organizada y el terrorismo, temiendo que la hegemonía de los EEUU en la guerra contra el terror pudiera amenazar su soberanía también en la lucha contra la delincuencia organizada. Esta sigue siendo la posición de la mayoría de los países latinoamericanos desconfiados de las intervenciones por parte de los Estados Unidos, como ha ocurrido en la guerra contra las drogas y los conflictos políticos en sus territorios. Pero entre otros países tradicionalmente no alineados, esta situación está cambiando en cierta medida – muchas naciones asiáticas y africanas están cada vez más de acuerdo que el nexo está originando problemas sobre la seguridad a nivel global.

Respecto de la resolución de Chad, varios países de América Latina argumentaron que la delincuencia organizada no siempre es una amenaza a la paz y a la seguridad internacional, y no estuvieron de acuerdo con que pudiese hacerse una conexión entre terrorismo y delincuencia organizada en todos los casos. Por ejemplo, Guilherme du Aguiar Patriota, de Brasil, sostuvo que estas dos entidades no tienen ninguna conexión innata, aunque en algunos casos pueden intersectarse. Afirmó que deberían abordarse en diferentes foros: el terrorismo internacional debería tratarse en el consejo, pero que la delincuencia organizada era un asunto de seguridad nacional que debería ser abordado como una cuestión de cooperación internacional y no como un asunto de seguridad colectiva. El representante de Colombia, Miguel Camilo Ruiz, advirtió al consejo sobre simplificar de un tema complejo.

Por último, la resolución adoptó un tono universal pero con una reserva –el peligro que los grupos terroristas ganen más poder mediante las ganancias provenientes de la delincuencia organizada “puede exacerbar conflictos en las regiones afectadas, incluyendo en África”. Definitivamente, la resolución hace foco principalmente sobre África, instando a los países miembros a apoyar los esfuerzos del continente para frenar el extremismo violento y el terrorismo y a implementar convenios relativos tanto al terrorismo como al delito organizado. También sostiene que la buena gestión pública es crítica para eliminar la corrupción y el blanqueo de capitales.

Si bien el Consejo de Seguridad de la ONU sigue adoptando resoluciones que “instan” a los Estados Miembros a compartir las responsabilidades por el crecimiento de la delincuencia transnacional, a idear soluciones conjuntas para combatirlo y a evitar que los grupos terroristas sigan beneficiándose de las ganancias, se considera poco probable que la ONU desarrolle un marco jurídico común universal contra el delito organizado como en el caso del terrorismo.

En una Declaración de la Presidencia del Consejo de Seguridad en enero de este año sobre las acciones de la ONU contra el terrorismo, el narcotráfico y la piratería en el Sahel y África Occidental, Ban Ki Moon dijo que la evaluación de la ONU había mostrado que luego de la crisis política en Libia, grupos como Al-Qaeda del Magreb Islámico habían comenzado a formar alianzas con narcotraficantes y otros grupos criminales. Estas alianzas tenían el potencial de desestabilizar aún más la región y revertir los logros en materia de paz y democracia, tan difícilmente ganados. Considerablemente, en el proceso previo a la declaración, China dijo que las palabras deberían reflejar la importancia de la soberanía estatal en la lucha contra el narcotráfico, mientras que los países de América Latina querían que la declaración hiciera referencia específicamente a África Occidental y el Sahel y que no generalizara e incluyera otras regiones. Rusia también objetó que se haga una conexión entre el narcotráfico en África Occidental y el Sahel con la paz y la seguridad internacional.

Sigue sin ser claro si el rol del Consejo de Seguridad en este debate ayuda a aportar claridad, coherencia y convergencia, o si sólo consolida la posición de los miembros y sus bloques. También, resta ver si esta mayor atención sobre la evaluación de lazos entre la delincuencia y el terror fortalecerá el foco sobre el delito organizado. Definitivamente, la guerra contra el terror por ahora ha empañado el delito organizado en la legislación internacional, pero hay muchas razones para no permitir que vuelva a suceder.