This article is the first output of the GI-TOC Observatory in Central America(CAM-Obs). The aim of the Observatory is to explore issues related to the impact of and fight against extortion in Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica and Panama; examine data on criminal trends; and search for potential allies in the region to combat this criminal market.
Constrained by COVID-19 restrictions on travel and movement in Central America, extortion networks have had to adapt their methods. Retroactive payments, new forms of collecting extortion fees and even suspected negotiations with the state are some of the ways that extortionists are seeking to maintain control in the region, and government authorities have had to implement new measures to counter them.
In April 2020, the Global Initiative Against Transnational Organized Crime (GI-TOC) organized a discussion with security authorities in Guatemala, El Salvador and Honduras to learn about the effects of quarantine on extortion. As a result, we published an article, Contagion and extortion in Central America, which describes how the region initially saw a decline in reported cases of extortion as criminal networks adapted to the situation and sought revenue in other criminal activities. This article examines what has happened in the region as restrictions on social movement have been subsequently relaxed.
Guatemala
According to Diálogos, a Guatemalan think tank, the pandemic disrupted a pattern of growth of extortion that had been experienced in the country since 2016. However, results of an investigation soon to be published by the GI-TOC show that the national rate of extortion per 100 000 inhabitants rose from 57 in 2018 to 93 cases in the first third of 2020, according to data from the public prosecutor’s office.
As economic activity resumed after Guatemala’s president, Alejandro Giammattei, introduced an economic recovery plan in late June, one of the first sectors targeted by gangs eager to catch up on their payments was the public-transit industry. Operators said that, for a fleet of about 50 buses, they can pay up to 25 000 quetzales a week (US$3 200) in order to protect their drivers.
In August, Guatemalan authorities took action in an effort to control extortion carried out from prison. The government transferred more than 40 Barrio-18 gang leaders to another prison, in an attempt to impede their coordination of extortion activities. As a response, gang leaders initiated a legal battle and, ironically, even took guards prisoner in a bid to prevent the transfer. Continued monitoring of the situation will be necessary to evaluate the effect that these actions have had on extortion in the country.
El Salvador
In El Salvador, according to data from the public prosecutor’s office, the rate of extortion per 100 000 inhabitants rose from 40 in 2018 to 46 in 2019, before declining to 23 in the first third of 2020.
Restrictions on travel and movement in El Salvador were among the most severe in the region. As a result, between January and June of this year, extortion complaints dropped by nearly 50% against the same period the year before. The country’s security minister has stated that the lower rate of criminality is the result of the Plan for Territorial Control, which aims to improve security in the country by enhancing the capabilities of its security forces, taking territorial control from gangs and improving the prison system. However, some analyses have shown that there is no direct relationship between the municipalities where the plan is in effect and those where decreased levels of criminality have been recorded.
In addition to the difficulties victims faced in reporting extortion cases during quarantine, whether or not the relative drop in the rate of extortion in El Salvador might be the result of the negotiations President Nayib Bukele’s administration allegedly held with leaders of the MS-13 and Barrio-18 gangs – in exchange for support in the elections – remains to be seen.
The relative calm that these negotiations seemed to offer has resulted in a 60% decrease in lethal violence: in the first seven months of 2020, El Salvador recorded just 697 homicides, far below the more than 1 630 registered during the same period in 2019. However, plans to control crime such as this do not tend to have long-term results, and this plan may face particular challenges in light of the significant socio-economic problems the country faces. Only 20% of the population has completed secondary school, and 27.4% of young people do not have access to education or employment. According to one local report, this contributes to their likelihood of being recruited into criminal structures such as gangs.
Honduras
As for the situation in Honduras, according to data from the police service, the rate of extortion per 100 000 inhabitants increased from 15 in 2018 to 23 in 2019. A change was expected in the first third of 2020, but the GI-TOC’s investigation found that six months into the year, Honduran authorities were still collecting data and therefore could not provide finalized numbers for this period.
Figure 1 Yearly extortion rates reported in the Northern Triangle countries per 100 000 inhabitants. (Note: Data for 2020 represents the January–March period)
Given these challenges, particularly important has been the launch of a dashboard to display data on extortion and other crimes (such as assault, theft, homicide, kidnapping and robbery, among others) at the municipal level in Honduras.
During and after the period of restrictions on travel and movement, Honduran gangs reacted differently from those in Guatemala and El Salvador. During quarantine, they adopted a more conservative approach and restricted their activities considerably to prevent infection and confrontations with authorities. Moreover, they replaced the revenue previously generated by extortion with revenue from retail drug sales. In April, Honduran authorities arrested two members of Barrio 18 who were transporting a shipment of 300 packages of marijuana hidden in an ambulance.
Both extortion and drug trafficking seem to have persisted after the relaxation of restrictions on travel and movement. Members of MS-13 notified the public-transport sector that they would stop charging extortion payments – or ‘war tax’, as it’s known in Honduras – and they even took back the phones used to communicate with them. And the trafficking of illegal drugs continues: in October, authorities seized a Barrio-18 shipment of more than 50 packages of marijuana hidden in a truck. Honduras’s anti-gang unit identified a growing interest in the distribution of illegal drugs in urban centres, which may lead to disputes between criminal organizations over control of local markets.
During lockdown, Costa Rican legislative authorities approved a law that restricts access to legal credit and excludes 30 000 Costa Ricans from the financial system, creating the need to turn to illegal loans, such as the so-called drop-by-drop loans. Conversely, and with an apparent two-year delay, ministry of justice authorities also began to block cell-phone signals in five of the country’s 20 prisons in an effort to contain phone-based extortion and fraud.
If one goes by official data, Panama does not experience high extortion rates. However, a 2017 survey found that 85.4% of cases go unreported, revealing that the crime is actually very much a problem that exists in the country, despite low reporting rates.
Figure 2 Resilience to extortion in Central America
In spite of the public-health crisis, gangs have revealed their ability to adapt so as to continue collecting extortion payments or claw back that income from other activities. Authorities have also implemented innovative plans – such as transferring imprisoned gang leaders – and it has become clear that generating trust in the authorities, improving procedures for making legal complaints and giving citizens greater access to those procedures are key in the fight against extortion, as the reported figures do not reflect the actual magnitude of the criminal phenomenon.
In the GI-TOC’s first Spanish-language podcast, we discussed these issues with three experts from the region: Migdonia Ayestas, director of Honduras’s National Violence Observatory; Salvadoran anthropologist Juan José Martínez; and Edgar Morales, from Guatemala’s Anti-Extortion Office. They explained how restrictions on travel and movement increased the difficulty in reporting this crime to authorities and provided valuable information about new forms of extortion, such as through social media in Guatemala. They also discussed the threats used to demand extortion payments from the owners of public-transport companies in Honduras, which have resulted in the deaths of 44 drivers so far this year, as well as the reactivation of extortion payments in El Salvador without retroactive payments.
About the Observatory in Central America
With the objective of identifying programmes aimed at countering extortion and improving the creation of qualitative and quantitative information on this crime, the Observatory analyzes the evolution of the phenomenon and related offences, providing an important resource for local actors. We are committed to exploring topics such as the specific context of each country; changes in the statistics and profiles of the groups, crimes and other offences related to extortion; as well as relevant news articles and public-policy recommendations. While our aim is to address issues with local, national and regional impact, we will also analyze situations such as the public-health crisis provoked by COVID-19 and its effect on illicit economies.
Este es el primer artículo del Observatorio del crimen en Centroamérica (CAM-Obs). El objetivo del Observatorio es explorar temas relacionados al impacto y combate de la extorsión en Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica y Panamá, así como información relevante producto de la observación y el análisis sobre las tendencias criminales, y la búsqueda de aliados potenciales en la región para combatir el fenómeno.
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Dado el impacto que la pandemia ha tenido en las redes de extorsión de Centroamérica, tanto grupos criminales como autoridades han adaptado sus estrategias ante las restricciones de movilidad. Pagos retroactivos, nuevas formas de cobro y hasta presuntas negociaciones con el Estado son algunas de las formas en que la extorsión busca mantener su control en los diferentes países de la región, en los que la autoridad tiene que adaptarse para hacerles frente.
La extorsión en Centroamérica es un crimen que afecta a diversas áreas de la vida socioeconómica de la región. En este contexto, la pandemia por el COVID-19 ha generado una capa adicional de complejidad al fenómeno, pues las restricciones de movilidad impuestas por los gobiernos de Guatemala, El Salvador, Honduras, Costa Rica y Panamá obligaron a las pandillas y organizaciones criminales a adaptar y/o sustituir los métodos de extorsión.
En abril, la Iniciativa Global contra el Crimen Organizado Transnacional (GI-TOC, por sus siglas en inglés), impulsó una discusión con autoridades de seguridad de los países del Triángulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras) para conocer los efectos de la cuarentena sobre la extorsión. Como resultado, se publicó el artículo «Contagio y extorsión en Centroamérica», que describe cómo inicialmente se observó en la región una disminución de las denuncias por extorsión, pero al mismo tiempo se dio un proceso de adaptación y sustitución hacia otras actividades criminales. En El Salvador, por ejemplo, la extorsión se incrementó a los negocios esenciales, mientras que en Honduras y Guatemala se observó un incremento en la venta de drogas ilegales al menudeo y el robo.
El presente artículo explora y analiza qué ha pasado en la región conforme las restricciones de movilidad social se han relajado.
Guatemala
De acuerdo con Diálogos, una organización local de Guatemala, la pandemia rompió la tendencia creciente que la extorsión mostraba en el país desde el año 2016. Sin embargo, una investigación próxima a ser publicada por GI-TOC encontró que la tasa de extorsión nacional por cada 100 mil habitantes pasó de 57 en 2018, a 90 en 2019 y alcanzó 93 extorsiones en el primer trimestre del 2020, de acuerdo con cifras del Ministerio Público.
A finales de julio, el presidente de Guatemala Alejandro Giammattei, dio inicio al Plan de Reactivación Económica. Con el arranque de la actividad, uno de los sectores que recibió los primeros avisos de las pandillas para ponerse al corriente en sus pagos fue el del transporte público, que por 50 autobuses puede llegar a pagar a la semana hasta 25 000 quetzales (USD 3 200) para evitar daños.
En agosto, las autoridades guatemaltecas también iniciaron acciones en un esfuerzo por controlar las extorsiones que las pandillas generan desde las prisiones. El Viceministerio de Gobernación comenzó con el traslado de más de 40 líderes de la pandilla Barrio 18 para dificultar la coordinación de extorsiones desde la cárcel. Sin embargo, al poco tiempo, los líderes de las pandillas iniciaron una batalla legal e incluso retuvieron custodios para evitarlo. El monitoreo continuo de la situación será necesario para evaluar los efectos de esta acción del gobierno de Guatemala sobre las extorsiones territoriales o telefónicas.
El Salvador
En El Salvador, de acuerdo con cifras de la Fiscalía General obtenidas por GI-TOC, la tasa de extorsión por cada 100 mil habitantes fue de 40 en 2018 a 46 en 2019, y bajó a 23 para el primer trimestre del 2020.
Las restricciones de movilidad en este país fueron de las más severas e incluso las personas estaban imposibilitadas para interponer denuncias ante el Ministerio Público. Como resultado, entre enero y junio de este año se reportó una disminución de la extorsión de casi el 50% con respecto al mismo periodo del año anterior. Adicionalmente, el Ministerio de Seguridad ha manifestado que la disminución en la criminalidad es resultado del Plan de Control Territorial. Sin embargo, algunos análisis señalan que no existe una relación directa entre los municipios en donde opera el plan y aquellos en donde se registra la baja en los niveles de criminalidad.
Por otra parte, además de las dificultades que encuentran las víctimas para denunciar durante la cuarentena, sería necesario explorar si la relativa baja en la tasa de extorsión de El Salvador puede ser resultado de la negociación que la administración del Presidente Bukele presuntamente tuvo con los líderes de las pandillas MS-13 y las dos facciones de Barrio18 (Sureños y Revolucionarios) a cambio de apoyo electoral.
La relativa calma que pareciera ofrecer esta negociación ha tenido como resultado una disminución de alrededor del 60% en la violencia letal, es decir, en los primeros siete meses del 2020, El Salvador registró apenas 697 homicidios, muy por debajo de los más de 1 630 registrados en el mismo periodo del 2019. Sin embargo, un esquema de gobernanza criminal como este no suele tener resultados a largo plazo, y menos a la luz de los importantes problemas socioeconómicos que presenta el país. Solo el 20% de la población cuenta con educación media concluida y el 27,4% de los jóvenes no tiene acceso a educación ni empleo. Esto, de acuerdo con un reporte local, facilita la incorporación a estructuras criminales como las pandillas.
Honduras
Por su parte, en Honduras, de acuerdo con datos de la Policía Nacional, la tasa de extorsión por cada 100 mil habitantes fue de 15 en el año 2018 y subió a 23 en 2019. Para el primer trimestre del 2020 se esperaba un cambio en la cifra; sin embargo, la investigación de GI-TOC encontró que, hasta el primer semestre del año, las autoridades continuaban con la recopilación de datos correspondientes a este periodo. No obstante, datos publicados por el Ministerio Público hondureño establecieron que durante la cuarentena se han presentado 185 denuncias por extorsión.
Figure 1 Tasas de extorsión reportadas en el Triángulo Norte – Primer trimestre (2018, 2019 y 2020)
En este sentido, destaca la puesta en marcha de una plataforma virtual de visualización de información que permite conocer datos de extorsión y otros delitos (como lesiones, robo, homicidio, secuestro o hurto, entre otros) a nivel municipal.
Durante y después de las restricciones de movilidad, las pandillas hondureñas mostraron una reacción diferente a los otros dos países del Triángulo Norte. En la cuarentena, tomaron una postura más conservadora y restringieron considerablemente sus actividades para evitar contagios y confrontaciones con la autoridad. Además, comenzaron a sustituir los recursos que les generaba la extorsión por las ganancias de la venta de drogas al menudeo. En abril, las autoridades hondureñas detuvieron a dos miembros de Barrio 18 mientras trasladaban un cargamento de 300 paquetes de marihuana escondidos en una ambulancia.
Al relajarse las restricciones de movilidad, ambas actividades parecen haberse mantenido. Por un lado, el traslado de drogas ilegales continua, pues a finales de octubre las autoridades detuvieron un cargamento de Barrio 18 con más de 50 paquetes de marihuana ocultos en un camión cisterna. Por el otro, miembros de MS-13 notificaron al dirigente de los transportistas que ya no cobrarían el «impuesto de guerra», e incluso retiraron los teléfonos para comunicarse con ellos. Sin embargo, la Fuerza Nacional Antimaras y Pandillas identificó un creciente interés de ambas pandillas por el traslado y distribución de drogas ilegales en los centros urbanos hondureños, lo que incrementa las disputas entre organizaciones criminales por el control de los mercados locales.
Costa Rica y Panamá
Por su parte, Costa Rica y Panamá muestran un fenómeno que es más cercano a la usura, como establece el reporte «Una cultura criminal: extorsión en Centroamérica». En Costa Rica, las autoridades migratorias deportaron recientemente a 14 pandilleros de origen salvadoreño que habían ingresado al país a inicios del año. Adicionalmente, las autoridades legislativas de ese país aprobaron la Ley de Usura durante el periodo de confinamiento. Esta ley restringe el acceso a créditos legales y excluye del sistema financiero a 30 000 costarricenses, lo que abre la puerta a la necesidad de recurrir a préstamos ilegales como los llamados ‘gota a gota’.
Con un aparente retraso de dos años, las autoridades del Ministerio de Justicia también iniciaron el bloqueo de señales de telefonía celular en cinco de 20 penales con el afán de contener las extorsiones y fraudes telefónicos; esta acción no interrumpe el servicio de personas ajenas al penal pues se realiza en coordinación con las compañías telefónicas.
En Panamá, el fenómeno de la extorsión parece tener una incidencia marginal; sin embargo, la Encuesta de Victimización de 2017 encontró una cifra oculta (casos que no se denuncian) del 85,4% para este crimen.
La pandemia, la cuarentena y la relajación de las restricciones de movilidad mostraron la capacidad de adaptación de las pandillas para continuar con los cobros por extorsión o sustituir los ingresos por otros de igual o más rentabilidad. Las autoridades también realizaron actividades innovadoras (como el traslado de líderes pandilleros) que, si bien no tardaron en evidenciar sus límites legales, expusieron la importancia de ampliar y acercar mecanismos de denuncia a los ciudadanos y la necesidad de generar confianza en la autoridad, pues las cifras no parecen reflejar la magnitud del fenómeno criminal.
En el primer pódcast en español de GI-TOC, discutimos estos temas con tres expertos de la región: Migdonia Ayestas, directora del Observatorio de Violencia de Honduras; el antropólogo salvadoreño Juan José Martínez, y Edgar Morales, de la Fiscalía Antiextorsión de Guatemala. Su análisis amplía la información antes descrita. Por un lado, detallan la forma en que las restricciones de movilidad por la pandemia incrementaron las dificultades para denunciar este delito ante la autoridad. Por el otro, proveen información valiosa sobre las nuevas formas de extorsión, como la surgida en Guatemala a través de redes sociales. También nos hablan de las amenazas para exigir el pago de extorsiones a los dueños de las líneas de trasporte público en Honduras, que se han traducido en la muerte de 44 conductores en lo que va del año, así como de la reactivación de extorsiones en El Salvador sin pagos retroactivos.
Acerca del Observatorio en Centroamérica
Con el objetivo de identificar y documentar prácticas y programas contra la extorsión y mejorar la generación y registro de información cualitativa y cuantitativa sobre este crimen, el Observatorio analiza la evolución del fenómeno y los delitos con los que se asocia, lo que supone una herramienta importante para los actores locales. Temas como el contexto específico de cada país; variaciones en las estadísticas y perfiles de los grupos, crímenes y otros delitos relacionados con la extorsión, así como artículos noticiosos relevantes o recomendaciones de política pública son algunos de los contenidos que nos comprometemos a explorar. Si bien el objetivo es tratar temas de impacto local, nacional y regional, coyunturas como la crisis sanitaria por la COVID-19 y su impacto en las economías ilícitas también serán analizadas.
