In Analyzing Organized Crime

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October 2014 will see the holding of the 7th Session of the Conference of Parties of the United Nations Convention against Transnational Organized Crime. The Convention was opened for signature in mafia-blighted Palermo, Italy in 2000 (and thus also known as the Palermo Convention) and at the time was hailed as an important step in the global fight against organized crime.  The Convention entered into force ten years ago, in 2003, once 40 states had become party to its provisions.  By December 2013 the Convention had an impressive 179 state parties.

Despite these numbers, it is difficult to evaluate how effective the Convention has in fact been in curbing organized crime.  The Convention and its three protocols on trafficking in human beings, smuggling of migrants and trafficking in firearms cover a lot of ground. But to complicate matters, they have different membership; the Convention is the basic instrument which must be ratified to be a State Party, but when ratifying the Convention, states still have a choice whether or not to accede to the protocols.

Presciently, at the time of its first signing, some warned that the Palermo Convention was just the beginning of the process, and much more attention would be required if the threat of organized crime was to be reduced in future.  Designed as it was before for example the ascent of the internet and cyber-enabled crime or the clearer recognition of organized crime in conflict and post-conflict states, the Palermo Convention was arguably designed for a threat that has changed rapidly since it first opened for signature thirteen years ago.

Ultimately, serious questions need to be asked whether UNTOC has lived up to the high hopes that were expressed at that first ceremony.  There has been to date no independent evaluation of its impact globally, regionally or within individual member states. For example, while the Convention can be used as the basis for international cooperation and legal assistance between States Parties, surprisingly no statistics have been globally collected to demonstrate the extent to which it has in fact been used.

The October 2014 meeting will be an important barometer of the extent that Member States are prepared to commit politically to investing in the Convention, primarily by establishing a mechanism/s for review of its implementation.  A previous attempt at the 2012 Conference of the Parties failed, and no progress in 2014 will in all likelihood take the issue off the agenda permanently.  But ironically, the two issues that have held up the development of a review mechanism for the Convention have nothing to do with the substance of organized crime or whether the instrument remains fit for purpose.

The first seems to be simply the cost of any review mechanism at a time of financial austerity, although there are some murmurings that this reasoning masks a broader disillusionment with the effectiveness of the instrument as a whole, and thus whether a review mechanism is needed at all. That may well be the view of several powerful participants who had initially been strong supporters of the Convention, although nobody has publicly said as much.

The issue in fact is less about the cost per se than about providing funds from the regular budget of the UN.  The UN’s regular budget cost is a key policy question for several states who wish to see the organization achieve zero growth, thereby forcing the UN, across its many agencies and programmes, into the notorious challenge of prioritisation.  Critics maintain that extra-budgetary funds, which are probably obtainable to support a mechanism, would leave the review mechanism at the bidding of the limited number of (donor) states who would fund it.

The second stumbling block relates to the point that has also bedeviled the discussions around the implementation of the review mechanism for the Palermo Convention’s sister instrument, the UN Convention against Corruption (UNCAC): that is, the participation of civil society groups in the process.  Debate on this issue again slowed proceedings at the UNCAC Conference of the State Parties held in Panama City in late 2013.

While seldom openly stated, the nub of this discussion seems to be whether independent civil society groups can participate in proceedings and have their views (and presumably criticisms) of governments officially recorded.  The issue at stake, though seldom openly expressed, is that these civil society and advocacy groups are sometimes perceived as being western-funded proxies who will use the process as a platform to highlight poor state progress or worse, active state involvement in corruption or organized criminal activities.

What civil society would actually contribute and how, has also been raised.  At least in the case of trafficking in human beings for example, there are multiple organizations doing important work on the ground, often in conjunction with governments.  While the vast majority of countries seem (silently) comfortable with civil society participation, in fact, the issue was never debated in detail at the last session of the COP in 2012, as the financial discussions torpedoed the process.

A further issue, which does have a strong substantive element, is also worth highlighting – the scope of the review process itself and whether it should be comprehensive and cover all articles and protocols or have a selected approach. This remains to be decided.

Given all of this, the discussions in the 2014 Conference of the Parties to UNTOC will be an important determinant of how the Convention will be judged in future. It is said that the UN Secretariat itself is unlikely to push for a review mechanism, having had its previous attempt rebuffed.

So the jury seems out on future progress: before the 2012 meeting several countries expressed strong confidence that they would be able to take the process forward, only to have those hopes dashed at late night negotiations. That optimism appears to have now faded.

Given the burgeoning scale of the problem that the Convention seeks to counter and the pivotal need to have an international legal framework in place to respond to transnational organized crime, it is perhaps surprising that previous UNTOC events have attracted scarce attention outside of the conference venue.  The global discussion about organized crime continues in a range of other regional or sector specific fora.  And perhaps that is in itself a sign that a review mechanism is seen as unneeded, and the Convention an unduly slow process, when the debate has shifted elsewhere.

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2014: una muestra de la efectividad de la Convención de la ONU contra la Delincuencia Organizada Transnacional

En octubre de 2014, se celebrará la 7º Sesión de la Conferencia de las Partes de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (CTOC, por sus siglas en inglés). La Convención fue suscrita en el año 2000 en Palermo, Italia (por eso es también conocida como la Convención de Palermo), ciudad golpeada por la mafia, y en su momento fue considerada como un paso importante en la lucha mundial contra el delito organizado. La Convención entró en vigor en 2003, luego de que 40 Estados se convirtieron en parte de sus protocolos. Hacia diciembre de 2013, la Convención había logrado contar con 179 Estados parte.

A pesar de estos números, es difícil evaluar la efectividad de la Convención en la limitación de la delincuencia organizada. La Convención y sus tres protocolos sobre la trata de personas, el tráfico de inmigrantes y el contrabando de armas cubren un amplio terreno. Pero para complicar el asunto, no todos los Estados aprueban los tres protocoles; la Convención es el instrumento básico a ratificar para ser un Estado parte, pero al ratificar la Convención, los Estados tienen la elección de aprobar o no los protocolos.

Precisamente, al momento de su suscripción, algunos advirtieron que la Convención de Palermo era sólo el principio del proceso, y que se precisaría de mucha más atención en miras de reducir la amenaza de la delincuencia organizada en el futuro. La Convención de Palermo fue creada antes de, por ejemplo, el auge de Internet y de los delitos cibernéticos, o del reconocimiento de manera más clara de la delincuencia organizada en países en conflicto o en situación de post-conflicto. Puede decirse, entonces, que dicha Convención fue diseñada para abordar una amenaza que cambió rápidamente desde su suscripción trece años atrás.

Debemos preguntarnos seriamente si la UNTOC ha podido superar las altas expectativas que fueron expresadas en la primera ceremonia. A la fecha, no existe una evaluación independiente de su impacto global, regional o individualmente dentro de los países miembros. Si bien la Convención puede utilizarse como base para la cooperación internacional y como asistencia legal entre los Estados parte, por ejemplo, sorprende entonces que no existan estadísticas que demuestren el nivel de su utilización.

La sesión de octubre de 2014 va a ser un barómetro importante para medir el grado en que los Estados parte están preparados para comprometerse políticamente a invertir en la Convención, fundamentalmente mediante el establecimiento de instrumentos para el análisis de su implementación. El intento anterior en la Conferencia de las Partes de 2012 fracasó, y si en 2014 no se observa ningún progreso al respecto, muy probablemente desaparezca de la agenda de manera permanente. Sin embargo, irónicamente, los dos asuntos que han sostenido el desarrollo de instrumentos de análisis y revisión para la Convención no tienen ninguna relación con la esencia del delito organizado o con cuan apropiado es aún este instrumento para dicho propósito.

El primero parece ser simplemente el costo de un instrumento de análisis de implementación de la Convención en tiempos de austeridad financiera, aunque se rumorea que este razonamiento enmascara un desencanto mayor respecto de la efectividad del instrumento en sí mismo, como también las dudas sobre si un instrumento de análisis en realmente necesario. Esta puede bien ser la visión de varios participantes de poder que inicialmente fueron grandes defensores de la Convención, aunque no se ha hecho público.

El asunto no está relacionado tanto a los costos en sí mismos, sino con los fondos que puede proveer la ONU de su presupuesto regular. El presupuesto regular de la ONU es un tema político crucial para varios estados que desean ver a la organización lograr crecimiento nulo, forzándola así, a través de sus numerosas agencias y programas, a enfrentarse al tristemente célebre desafío de priorizar. Los críticos sostienen que la asignación de fondos extra a los presupuestados, que probablemente serían obtenibles, dejaría los instrumentos de análisis a las órdenes de un número limitado de Estados (donantes) que lo financiarían.

El siguiente escollo está relacionado con un punto que ha dificultado la discusión sobre la implementación de instrumentos de análisis para una Convención relacionada a la Convención de Palermo: la Convención de la ONU contra la Corrupción (UNCAC); esto es, la participación de grupos de la sociedad civil en los registros. El debate sobre estos temas nuevamente atrasó los procesos en la Conferencia de los Estados Parte de la UNCAC celebrada en la ciudad de Panamá a finales de 2013.

Si bien es raramente admitido, el fondo de esta cuestión parece estar en la posible participación de grupos de la sociedad civil, y en si estos pueden tener sus propios puntos de vista (y presuntamente críticas) sobre los gobiernos oficialmente registrados. El asunto en juego, aunque muy pocas veces expresado, es que estos grupos de apoyo y de la sociedad civil son muchas veces percibidos como títeres financiados por occidente que utilizarán el proceso como plataforma para resaltar el precario progreso de los estados, o peor, la participación activa de algunos estados en asuntos de corrupción o de delincuencia organizada.

También se discute el tema de lo que puede contribuir la sociedad civil y como puede hacerlo. En el caso de trata de personas por ejemplo, existen múltiples organizaciones que realizan un trabajo importante, a menudo en conjunto con los gobiernos. Si bien la vasta mayoría de los países parecen (silenciosamente) cómodos con la participación de la sociedad civil, en realidad, este tema no fue en ningún momento debatido en profundidad durante la última sesión del COP en 2012, ya que las discusiones sobre finanzas fueron más fuertes.

Merece ser resaltado otro tema que tiene un elemento sustancial importante. Se trata del alcance del proceso de análisis en sí mismo -si debería ser lo suficientemente amplio como para cubrir todos los artículos y protocolos, o si debería tener un enfoque selectivo. Esto queda aún por decidirse.

Teniendo todos estos puntos en consideración, las discusiones en la Conferencia de las Partes de la UNTOC en 2014 serán un determinante importante sobre cómo la Convención será juzgada en el futuro. Se dice que es poco probable que la Secretaría de la ONU realice esfuerzos en obtener un instrumento de análisis ya que su intento previo fue rechazado.

El jurado entonces parece quedar afuera de los progresos futuros: antes de la reunión de 2012, muchos países expresaron una fuerte confianza en su capacidad de llevar adelante el proceso, pero las esperanzas quedaron frustradas durante el proceso de negociaciones fuera de la reunión oficial. El optimismo entonces parece haberse desvanecido.

Dada la creciente escala del problema que la Convención intenta contrarrestar sumada a la necesidad imperante de tener un marco legal internacional que dé respuestas a la delincuencia organizada transnacional, tal vez resulte sorprendente que eventos previos de la UNTOC hayan atraído escasa atención fuera del centro de conferencias. La discusión global sobre los delitos organizados  continúa al alcance de otros foros regionales o sectoriales y quizá, esa es una señal de que un instrumento de análisis es percibido como innecesario; y a la Convención, como un proceso  excesivamente lento cuando el debate se ha trasladado a otro sector.