Posted on 30 Sep 2014
The world is witnessing a remarkable explosion in trade. Since the inception of the World Trade Organisation (WTO) in 1995 cross-border trade has more than trebled, far outpacing global GDP growth. In 2013 merchandise exports alone were estimated at 18.8 trillion US dollars. This revolution has lifted an unprecedented number of people around the world out of poverty. Yet the story has a dark underside, the commensurate ballooning growth in the “illicit trade in normally legal goods”.
The International Chamber of Commerce has estimated that next year the value of counterfeits and pirated products could reach a staggering 1.77 trillion US dollars. Possibly an exaggerated estimate, but nonetheless a massive problem that severely undermines or reduces the potential benefits of trade.
But it is not only counterfeits that are a problem: over the past decade 25 percent of the value of all goods imported into the Philippines − or 1 out of every 4 dollars − went unreported to customs officials, according to a study by International Financial Integrity. This problem is not limited to the Philippines, and inflicts enormous tax revenue losses on states around the world.
Losses from illicit trade are not only hypothetical figures that damage anonymous multinational corporations. Jobs are lost, governments are deprived of tax revenues, and people are harmed and sometimes killed by dangerous, sub-standard fakes ranging from antimalarials to automotive components.
In order to maximise the benefits of trade it is not sufficient to lower tariffs and eliminate quotas. Illicit trade itself needs to be recognised as a serious barrier to trade. Yet the current world trade system appears pitifully equipped to deal with this problem. The WTO, which is the multilateral body responsible for regulating global trade, not only has rather limited tools to deal with illicit trade, but also has the potential to impede or constrain states’ efforts in curbing illicit trade.
i) The Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights
In terms of the substantive legal rules, the most ostensible linkage between the WTO and illicit trade is the Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) 1994. The TRIPS Agreement sets out global minimum standards of intellectual property rights (IPR) protection and enforcement, including some specific obligations on dealing with ‘counterfeit trademark goods’ and ‘pirated copyright goods’. Despite the fact that all WTO members are legally bound by the TRIPS Agreement, trade in counterfeit and pirated goods continues to flourish. The ineffectiveness of TRIPS is largely attributed to its weak enforcement of IPRs.
The WTO is a member-driven organisation. So, in order to accommodate all 160 WTO members (as of June 2014), TRIPS only attempts to establish general standards to be implemented according to the framework determined by each member, and it recognises the existence of different standards in enforcement of IPRs among countries. Accordingly, protections required under TRIPS are more akin to a ‘floor’ instead of a ‘ceiling’, only requiring minimum standards.
The case of China illustrates the inefficiency of TRIPS as an effective legal tool to prevent counterfeiting. China is the ‘key perpetrator’ producing the majority of the world’s counterfeit goods today. However, the Chinese Government has not only implemented the TRIPS minimum standards of IPR protections in its national system, but has in fact gone “above and beyond” what is currently required under TRIPS. In the WTO case of China-IP Rights filed by the United States, the WTO Panel even praised that China has ‘a level of protection higher than the minimum standard required by the TRIPS Agreement’.[1]
ii) Article XXIII:1 of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) 1994
Beyond the TRIPS Agreement, the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) 1994 would at first glance, appear to provide possible avenues for remedying situations when WTO members take insufficient action to limit illicit trade. Article XXIII of the agreement concerns ‘nullification or impairment’ of accrued benefits (such as tariff reductions and market access), or impediment to ‘the attainment of any objective of the Agreement’ (GATT 1994). Of particular interest are Article XXIII:1(b) and XXIII:1(c).
Article XXIII:1(b) deals with any measure, whether or not in conflict with the provisions of the GATT agreement, which nullifies or impairs the benefits of trade resulting from the agreement. However, the Japan – Film WTO case clarifies that an “application of a measure by a WTO Member” must be demonstrated. Consequently its utility is limited for a simple reason: in the majority of illicit trade cases the problem is not demonstrable government activity, but rather lack of activity to prevent illicit trade.
Regarding Article XXIII:1(c), a textual interpretation of this provision would suggest that a WTO member could file a claim based on any situation whatsoever (which may not necessarily involve government measures), as long as it results in ‘nullification or impairment’.
Yet a closer review of Article XXIII:1(c) suggests that the provision is unlikely to result in a desirable legal outcome. First of all, there is little jurisprudence on what qualifies for a legitimate situation complaint. The negotiating history of the original GATT 1947, the predecessor to GATT 1994, suggests that the ‘situation complaints’ provision was initially intended to play a role in situations of macro-economic emergency, such as general depressions, high unemployment, or the collapse of the price of a commodity.[2] Consequently it is debatable whether situations concerning illicit trade would fall under the category of ‘situations’ as envisioned by the drafters of GATT 1947. Secondly, even if a WTO member wins a ‘situation complaint’ pursuant to Article XXIII:1(c), the winning judgement could be blocked by the losing WTO member, which would nullify the legal effect of any judgement.[3] With such legal uncertainty, and the high risk of judgments being blocked by the losing party, governments may see little potential legal upside to using the WTO dispute settlement system to address illicit trade. However, from a public relations perspective using Article XXIII:1(c) could serve a purpose by highlighting a problem and shaming the responsible (or rather irresponsible) party.
iii) WTO obstacles to illicit trade prevention
When countries are enacting measures to combat illicit trade, such as border control or tighter customs regulations, they must be very careful not to violate existing WTO obligations. Otherwise, other WTO members can challenge such measures on the basis that they are protectionistic. For instance, when Colombia was trying to counter smuggling and under-invoicing of textiles and footwear products arriving from Panama and China, it implemented a series of regulations limiting the number of ports of entry available to such imported products in order to strengthen customs controls. Subsequently, Colombia was sued by Panama in 2007 and lost its case before the WTO panel in 2009.[4] Another earlier example related to the Dominican Republic which, in order to curb tobacco smuggling, required the affixation of tax stamps on imported tobacco products under the supervision of the tax authorities in its territory. Similarly, the Dominican Republic’s measures were challenged by Honduras in 2003, and the country failed to convince the WTO panel and the WTO Appellate Body that its measures were necessary to counter tax evasion and cigarette smuggling.[5]
The conclusion that can be drawn is that the WTO needs a radical overhaul of its present approach to illicit trade (or rather lack of approach). Dissatisfaction with the insufficient protection provided the TRIPS Agreement resulted in the push behind the Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA). That agreement was killed by the European Parliament. Irrespective of the possible shortcomings of the ACTA agreement itself it is clear that more needs to be done to prevent the damage that illicit trade and counterfeit goods pose to economic development, governments, and consumers themselves.
Since the Doha development round was initiated in 2001 the WTO has had limited success in further promoting trade amongst its member states. Putting illicit trade on the agenda could provide an opportunity to change this. No state has a vested interest in illicit trade, in counterfeit and contraband goods, all of which undermine the benefits of legitimate trade. Hence reaching consensus around some trade related measures to prevent illicit trade should be possible, even if certain issues surrounding certain aspects of intellectual property rights will remain contentious.
In order for this to become reality, a change in mindset is required amongst the “trade professionals” in Geneva and at foreign ministries around the world. They must recognise illicit trade as a core ‘trade-related’ issue of the 21st century, and that they are critical stakeholders in the fight against illicit trade.
Of course, bringing a new subject matter to the WTO’s negotiation table is likely to be a punishingly slow process marred with obstacles. The seed of the TRIPS Agreement was planted in 1978 by the ‘anti-counterfeiting code’. Yet, it took another 16 years for the TRIPS Agreement to come to fruition. But if IPR protections are categorised as a trade-related issue, then illicit trade, the by-product of the ongoing process of trade-liberalisation, must also deserve a place within the WTO framework.
In the meantime, those states who seek to maximise their trade benefits within a shorter time horizon have some options before comprehensive WTO reform will take place. Bilateral and regional trade agreements are opportunities, which can be used to integrate clauses relating to illicit trade. Likewise the recent “Green Goods Initiative”[6] brought forth by 14 WTO members, including the European Union, the United States and China, could serve as an inspiration for a plurilateral anti-illicit trade agreement within the WTO regime.
States cannot expect WTO reform and plurilateral trade agreements to happen by themselves. This requires states to proactively raise awareness of the illicit trade problem and advocate change.
By Karl Lallerstedt, Elva (Jing) Zhang and Joost Pauwelyn, Professor of International Law at the Graduate Institute of International and Development Studies in Geneva. Former legal advisor for the WTO Secretariat.
This article was made possible thanks to a pro bono research project conducted by Elva (Jing) Zhang and Darshika Bandaranayake at the Trade and Investment Law Clinic at the Graduate Institute of International and Development Studies in Geneva, commissioned by Black Market Watch.
[1] China – Measures Affecting the Protection and Enforcement of Intellectual Property Rights, WT/DS362/1, Panel Report, (‘China-IP rights’), [7.228].
[2] World Trade Organization, A Handbook on the WTO Dispute Settlement System (CUP, 2004), 33-34.
[3] BISD 36S/61-67. According to Article 26.2 of the WTO’s Dispute Settlement Understanding, ‘situation complaints’ still follows the old rule of ‘positive consensus’, required that all Members must reach an agreed consensus for the adoption of GATT reports.
[4] Panel Report, Colombia – Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry, WTO DOC WT/DS366/R (27/04/2009)
[5] Appellate Body Report, Dominican Republic – Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes, WTO DOC WT/DS302 (29/08/2005), paras 64 – 71
[6] WTO, “Azevedo Welcomes Launch of Plurilateral Environmental Goods Negotiations”, (8 July 2014)
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El sistema de comercio internacional debe armarse para pelear contra el comercio ilícito
El mundo está siendo testigo de un extraordinario auge en el comercio. Desde el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995, el comercio internacional se ha triplicado, superando por lejos el crecimiento del PBI. En 2013, sólo las exportaciones de mercadería se estimaron alrededor de 18.8 trillones de dólares estadounidenses. Esta revolución ha sacado de la pobreza a un número de personas sin precedentes. No obstante, la historia tiene un costado oscuro: el crecimiento proporcional en el “comercio ilícito de bienes comúnmente legales”.
La Cámara Internacional de Comercio ha estimado que el año próximo el valor de los bienes falsificados y pirateados podría alcanzar los 1.77 trillones de dólares. Posiblemente, la cifra es un poco exagerada, pero aun así es un problema de impacto masivo que socava o reduce gravemente los beneficios potenciales del comercio.
Pero no sólo los productos falsificados son un problema: de acuerdo con un estudio realizado por International Financial Integrity, a lo largo de la última década, el 25 por ciento del valor de todos los bienes importados en Filipinas –o 1 de cada 4 dólares – no fue registrado por los oficiales de aduana. Este problema no es exclusivo de Filipinas, y ocasiona enormes pérdidas de ingresos por impuestos en los estados del mundo entero.
Las pérdidas por el comercio ilícito no son sólo cifras hipotéticas que dañan empresas multinacionales anónimas. Se pierden empleos, los gobiernos se ven privados de los ingresos por impuestos, y la gente es afectada más o menos gravemente por productos falsos que no cumplen con los estándares de seguridad, que van desde antipalúdicos hasta autopartes.
A efectos de maximizar los beneficios del comercio, no es suficiente con bajar los gravámenes y eliminar límites. El comercio ilícito en sí mismo debe ser reconocido como una barrera seria al comercio. No obstante, el sistema actual de comercio parece estar patéticamente equipado para lidiar con este asunto. La OMC, el cuerpo multilateral responsable de regular el comercio mundial, no sólo tiene herramientas bastante limitadas para hacerle frente al comercio ilícito, sino que también puede potencialmente impedir o restringir los esfuerzos de los estados en la contención del comercio ilícito.
1) El Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio
En término de normas jurídicas sustantivas, el nexo más claro entre la OMC y el comercio ilícito es el Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC) de 1994. Este acuerdo establece los estándares globales mínimos sobre la protección y la aplicación de los derechos de propiedad intelectual (DPI), incluyendo algunas obligaciones específicas cuando se trate de productos protegidos por propiedad intelectual que han sido falsificados y productos protegidos por derechos de autor que han sido pirateados. A pesar de que todos los miembros de la OMC están legalmente obligados por el ADPIC, la comercialización de productos falsificados y pirateados continúa en aumento. La falta de efectividad del ADPIC es en gran parte atribuida a la débil aplicación de los derechos de propiedad intelectual.
La OMC es una organización impulsada por sus miembros. De este modo, y con el fin de ajustarse a sus 160 miembros (desde junio de 2014), el ADPIC sólo intenta establecer estándares generales a ser implementados conforme el marco determinado por cada miembro, y reconoce la existencia de diferentes estándares en la aplicación de los DPI entre los países. En consecuencia, la protección necesaria de acuerdo al ADPIC está más relacionada con un “piso” que con un “techo”, exigiendo solamente el cumplimento de estándares mínimos.
El caso de China ilustra la ineficiencia del ADPIC como herramienta legal para evitar las falsificaciones. China es el “infractor principal”, produciendo la mayoría de los bienes falsificados que se encuentran hoy en el mundo. No obstante, el gobierno chino no sólo ha implementado los estándares mínimos del ADPIC sobre protección de DPI en su sistema nacional, sino que, de hecho, además ha ido más allá de lo que el ADPIC exige actualmente. En el caso China – IP (Propiedad Intelectual) presentado por los Estados Unidos ante la OMC, el Panel de la OMC incluso elogió a China por tener un “nivel de protección más elevado que los estándares mínimos exigidos por el ADPIC”.
2) Artículo XXIII:1 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) 1994.
Además del acuerdo ADPIC, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994, a primera vista parece ofrecer posibles soluciones a situaciones en las que los miembros de la OMC toman acciones insuficientes para contener el comercio ilícito. El artículo XXIII del acuerdo entiende sobre la “anulación o menoscabo” de beneficios acumulados (como reducción de aranceles y acceso a mercados), o el impedimento al “cumplimiento de uno de los objetivos del Acuerdo” (GATT 1994). De especial interés son los artículos XXIII:1(b) y XXIII:1(c).
El artículo XXIII:1(b) trata sobre cualquier medida, en conflicto o no con las disposiciones del acuerdo GATT, que anulen o menoscaben los beneficios del comercio que resulten del acuerdo. De todos modos, el caso en la OMC sobre Japón y las películas fotográficas aclara que una “aplicación de una medida por parte de un miembro de la OMC” debe ser demostrada. En consecuencia, su utilidad es limitada por una simple razón: en la mayoría de los casos de comercio ilícito el problema no es que el gobierno demuestre sus acciones, sino más bien la falta de acciones orientadas a prevenir el comercio ilícito.
Con respecto al artículo XXXIII:1(c), una interpretación textual de sus disposiciones sugeriría que los miembros de la OMC podrían presentar peticiones basadas en cualquier situación (la cual puede no necesariamente involucrar medidas gubernamentales), siempre y cuando resulte en una “anulación o menoscabo”.
No obstante, una análisis más profundo del artículo XXIII:1(c), sugiere que la disposición es probable que traiga un resultado legal deseable. Primero, existe poca jurisprudencia sobre lo que califica como un reclamo legítimo en casos que exista “otra situación”. La historia de negociaciones del GATT original de 1947, el anterior al GATT 1994, sugiere que la disposición sobre los “reclamos en casos que exista otra situación” fue originalmente destinada a cumplir un papel en situaciones de emergencia macroeconómica, como recesiones generales, altas tasas de desempleo, o el colapso del precio de una materia prima. En consecuencia, es discutible si situaciones relacionadas con el comercio ilícito pueden acomodarse bajo la categoría “otras situaciones” tal como lo visualizaron aquellos que escribieron los primeros borradores del GATT en 1947. Segundo, aún si un miembro de la OMC ganase un “reclamo por otra situación” conforme el artículo XXIII:1(c), el veredicto podría ser bloqueado por el miembro perdedor de la OMC, que anularía el efecto legal de cualquier sentencia. Bajo tal incertidumbre legal, y con el alto riesgo de que la sentencia sea bloqueada por la parte perdedora, los gobiernos pueden llegar a ver pocas ventajas potenciales en utilizar el sistema de resolución de disputas de la OMC para abordar la problemática del comercio ilícito. De todas maneras, desde una perspectiva de relaciones públicas, recurrir al artículo XXIII:1(c) podría ser útil para resaltar un problema y avergonzar a los responsables (o, mejor dicho, irresponsables).
3) Obstáculos de la OMC para prevenir el comercio ilegal
Cuando los países promulgan medidas destinadas a combatir el comercio ilícito, como el control de fronteras o la aplicación de disposiciones aduaneras más estrictas, deben tener mucho cuidado en no violar las obligaciones existentes estipuladas por la OMC. De otro modo, otro miembro de la OMC puede cuestionar tales medidas fundándose en su carácter proteccionista. Por ejemplo, cuando Colombia estaba tratando de contraatacar el contrabando y la facturación de productos textiles y calzados por debajo de su precio real provenientes de Panamá y China, implementó una serie de medidas orientadas a limitar el número de puertos de entrada disponibles con miras a fortalecer su control aduanero. Posteriormente, Colombia fue demandada por Panamá en 2007 y perdió el juicio ante el panel de la OMC en 2009. Otro ejemplo anterior se relaciona con la República Dominicana que, con el objetivo de contener el contrabando de tabaco, exigió la aplicación de estampas de impuestos sobre los productos importados de tabaco bajo la supervisión de las autoridades fiscales en su territorio. Las medidas implementadas por República Dominicana fueron cuestionadas por Honduras en 2003 y el país no logró convencer al panel de la OMC y al Órgano de Apelaciones de la OMC que sus medidas eran necesarias para restringir la evasión fiscal y el contrabando de cigarrillos.
Puede arribarse a la conclusión de que la OMC necesita un replanteo radical de su estrategia actual contra el comercio ilícito (o mejor dicho, su falta de estrategia). La insatisfacción con la insuficiente protección brindada por el ADPIC trajo como resultado un empujón al Acuerdo Comercial contra la Falsificación (ACTA), pero ese acuerdo fue sepultado por el Parlamento Europeo. Independientemente de los posibles defectos del ACTA, es evidente que es necesario hacer más para prevenir el daño que el comercio ilícito causa sobre el desarrollo de las economías, gobiernos, y sobre los propios consumidores.
Desde el inicio del Programa de Doha para el Desarrollo en 2001, la OMC ha tenido una efectividad limitada en la promoción del comercio entre sus estados miembro. Poner al comercio ilícito en la agenda podría significar una oportunidad para cambiar la situación. Ningún estado ha demostrado mucho interés en el comercio ilícito, en la falsificación y en el contrabando de productos, lo cual socaba los beneficios del comercio legítimo. Es por ello que debería ser posible lograr un conceso sobre algunas medidas orientadas a prevenir el comercio ilícito, incluso si algunos asuntos que rodean ciertos aspectos de los derechos de propiedad intelectual siguen siendo polémicos.
Para que todo esto se haga realidad, es preciso un cambio de mentalidad entre los “profesionales del comercio” en Ginebra y en los ministerios de asuntos exteriores alrededor del mundo. Deben reconocer el comercio ilícito como un asunto crucial del siglo 21, y que ellos son los principales interesados en la pelea contra el comercio ilícito.
Desde luego que traer un nuevo tema de discusión a la mesa de negociaciones de la OMC puede ser un proceso dolorosamente lento y repleto de obstáculos. La semilla para el ADPIC fue sembrada en 1978 por el “código anti-falsificación”. No obstante, tomó unos 16 años para que el ADPIC rindiera sus frutos. Pero si la protección de los DPI está catalogada como un asunto relacionado al comercio, entonces, el comercio ilícito, resultado del proceso continuo de la liberalización del comercio, también debe merecer un lugar dentro del marco de la OMC.
Mientras tanto, aquellos estados que busquen maximizar los beneficios del comercio dentro de un horizonte cercano cuentan con algunas opciones antes de que se logre una reforma cabal de la OMC. Los acuerdos regionales y bilaterales son oportunidades que pueden utilizarse para integrar clausulas relacionadas al comercio ilícito. Asimismo, la reciente “Iniciativa Comercial para Productos Ecológicos” llevada adelante por 14 miembros de la OMC, incluyendo la Unión Europea, Los Estados Unidos y China, podría servir como inspiración para celebrar acuerdos plurilaterales contra el comercio ilícito dentro del régimen de la OMC.
Los estados no pueden esperar que una reforma en la OMC y que los acuerdos plurilaterales ocurran por sí solos, sino que los estados deben crear conciencia de manera proactiva sobre la problemática del comercio ilícito y abogar por el cambio.
Por Karl Lallerstedt, Elva (Jing) Zhang y Joost Pauwelyn, Profesor de Derecho Internacional del Graduate Institute of International and Development Studies en Ginebra. Ex asesor legal para la Secretaría de la OMC.
Este artículo fue posible gracias a un proyecto de investigación pro bono realizado por Elva (Jing) Zhang y Darshika Bandaranayake del Trade and Investment Law Clinic en el Graduate Institute of International and Development Studies en Ginebra, para Black Market Watch.
[1] China – Measures Affecting the Protection and Enforcement of Intellectual Property Rights, WT/DS362/1, Informe del Panel, (‘China-IP rights’), [7.228].
[2] World Trade Organization, A Handbook on the WTO Dispute Settlement System (CUP, 2004), 33-34.
[3] BISD 36S/61-67. Según el artículo 26.2 del Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC, ‘otras situaciones” aún sigue la vieja regla de ‘consenso positivo’, que exige que todos los miembros deben alcanzar un acuerdo para la adopción de informes del GATT.
[4] Informe del panel, Colombia – Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry, WTO DOC WT/DS366/R (27/04/2009)
[5] Informe del Órgano de Apelaciones, Dominican Republic – Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes, WTO DOC WT/DS302 (29/08/2005), párrafos 64 – 71
[6] WTO, “Azevedo Welcomes Launch of Plurilateral Environmental Goods Negotiations”, (8 de Julio de 2014)
