In the four months to date for 2014, warships from the Combined Maritime Forces (CMF) Task Force 150 (CTF 150) have seized in excess of 2,000 kg of heroin being trafficked in dhows via the Indian Ocean. The most recent seizure was of 1,032 kg by an Australian warship on 26 April – African’s highest drug seizure ever – and 130kg by a Canadian warship on 7 April.  In 2013, warships operating with CTF 150 seized more than 2,000 kg of heroin being shipped via the Indian Ocean.  The heroin appears to be of Afghan origin, and is generally of high purity.

One major route appear to be via dhow from the Makran Coast into East Africa – Tanzania, for example, is clearly a point of entry, and the Tanzanian authorities have also made a number of major seizures over the past year. There are also other Indian Ocean routes – into South East Asia, for example, and via containers as well – Sri Lanka seized 36 kg of heroin hidden in a shipping container on 7 March this year.

As the land trafficking routes out of Afghanistan become more difficult, it is likely that the maritime route will continue to grow. This is a concern for a range of reasons, not least of which is that the Taliban is assessed to have derived around US$133 million from the narcotics trade in 2011 – approximately one-third of its funding. This funding source is expected to increase as the Afghan opium crop has grown in 2012 and 2013. The likelihood of increased traffic by sea is thus very high, and carries with it a number of complications – ranging from the link to terrorist financing, through to the capacity of existing law to assist in interdicting these cargoes.  It is upon this latter issue that this short brief concentrates.

The law – in its current state – is of some use, but not a lot. In accordance with the Law of the Sea Convention 1982, as generally paralleled in customary international law, a warship (or other state vessel such as a marine police vessel) can board a vessel outside the territorial seas of any state if it has reasonable grounds for suspecting that the vessel is engaged in a very limited number of activities (such as piracy, or being a stateless vessel – Article 110). However, trafficking in drugs is not one of those grounds. The Law of the Sea Convention 1982 specifically mandates that ‘all States shall co-operate in the suppression of illicit traffic in narcotic drugs and psychotropic substances engaged in by ships on the high seas contrary to international conventions’ (Article 108). But this permission does not allow for boarding vessels flying the flag of another state, even on suspicion of drug trafficking, without the consent of that flag state. This can present a major impediment to a ‘legal finish’ (such as seizure of the dhow, and/or prosecution of the crew) where there is no adequately responsive mechanism for seeking that permission. The 1988 Vienna Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances has an article specifically related to maritime drug interdictions (Article 17), but this does not alter the fundamental rule regarding the requirement for flag state consent to board. Thus unless there is a streamlined process for asking for, and receiving, Iranian or Pakistani consent to board suspected drug trafficking dhows claiming their nationality, the capacity of international maritime law enforcement agents to take any high seas enforcement action is extremely limited.

One exception to this requirement for requesting flag state consent is where the dhow appears to be stateless, or unflagged. The Law of the Sea allows for warships or other maritime law enforcement vessels to board suspected unflagged vessels. It is under this head of power that CTF 150, for example, has been able to board suspected unflagged vessels in the Indian Ocean, in order to check their nationality. It is drugs discovered during this process, primarily, that have been seized and disposed of by CTF 150 units. However, without a further authorisation, most states are understandably unwilling to assert any additional jurisdiction over these vessels beyond such seizures. The dhows, consequently, are then often simply sent on their way.

For the foreseeable future, the high seas maritime law enforcement response to the Indian Ocean heroin route is likely to remain focussed upon seizures from unflagged dhows. There are possibilities for a wider response, but each requires both a champion and an assertion of political will. One option, for example, is for interested states and international organisations to talk with Iranian and Pakistani authorities about a streamlined system for requesting and receiving flag state consent to board suspected drug trafficking dhows claiming their respective nationalities. Given the plain fact that more extended forms of legal finish – such as sharing evidence for prosecutions – will likely run up against a range of legal issues, grasping this nettle could, at the very least, facilitate seizures from a wider pool of suspect vessels. Another option – perhaps leveraging off existing UN Security Council resolutions and conventions regarding terrorist financing – might be to create an appropriate authorisation for extended seizure operations against vessels suspected of facilitating Taliban funding via their involvement in the Indian Ocean heroin route. This may open up some options for third state prosecutions, for example. A third option – challenging in terms of co-ordination and available enforcement assets, but worth considering – is to facilitate greater information sharing between and amongst concerned states, so that interdictions can be made by coastal states at the point of departure or entry. Yet even this option carries with it a number of legal hurdles to be negotiated, such as understandings as to the uses to which shared information will be put, and the possible consequence of prosecutions where death penalties may be an option.

Perhaps we simply need to accept these constraints, and remain focused on the partial solution we currently have in terms of seizures from unflagged dhows. But if our aim is to reduce the attraction of this Indian Ocean trafficking route, this status quo response will not serve the purpose.

Los desafíos para incautar drogas en alta mar en el Océano Indico

En este primer cuatrimestre de 2014, los buques de guerra de las Fuerzas Marítimas Combinadas 150 (CTF 150, por sus siglas en inglés) han incautado más de 2.000 kg de heroína traficada en dhows por el Océano Indico.  El decomiso más reciente -el mayor en la historia de África- fue de 1.032 kg el 26 de abril por un buque de guerra australiano, además de otros 130kg decomisados por un buque de guerra de origen canadiense el 7 de abril último. En 2013, buques de guerra operando con las CTF 150 incautaron más de 2.000 kg de heroína siendo transportada por el Océano Indico. La heroína, se presume, es de origen afgano y, generalmente, de alta pureza.

Una de las rutas principales parece ser por dhow desde la Costa Makrán hacia el Este de África –Tanzania, por ejemplo, es claramente un punto de acceso, y las autoridades de este país han realizado varios apresamientos importantes durante los últimos años. Existen, también, otras rutas en el Océano Indico –hacia el sudeste asiático, por ejemplo, y también mediante contenedores. Sri Lanka incautó 36kg de heroína oculta en un contenedor marítimo el 7 de marzo de este año.

Las rutas de salida para el tráfico terrestre en Afganistán resultan cada vez más difíciles, por lo tanto es probable que las rutas marítimas continúen creciendo. Este hecho constituye una preocupación por varias razones, siendo una de las principales la ganancia que los Talibanes obtuvieron en 2011 del comercio ilegal de estupefacientes, la cual se estima rondó los US$133 millones  y constituyó, aproximadamente, un tercio de su financiamiento. Se espera que esta fuente de financiación continúe en alza a la par del crecimiento de la cosecha de opio en Afganistán durante 2012 y 2013. La probabilidad de que el tráfico marítimo aumente es, así, muy elevada, y trae consigo un número de complicaciones que van desde el financiamiento del terrorismo hasta la capacidad que ofrecen las leyes existentes para asistir en la interdicción de cargamentos en alta mar. Sobre este último punto queremos concentrarnos.

La ley, en su estado actual, es de utilidad parcial, pero no total. Conforme la Convención sobre Derechos del Mar de 1982, un buque de guerra (u otros buques de Estado como los de la policía marítima) puede abordar a otro buque fuera de los mares territoriales de cualquier Estado sólo si cuenta con un motivo razonable para sospechar que ese buque está involucrado en un número muy limitado de actividades (como piratería, o que no presente nacionalidad –Artículo 110). El tráfico de drogas no está incluido en esos motivos. La Convención sobre los Derechos del Mar establece específicamente que “todos los Estados cooperarán para reprimir el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas realizado por buques en alta mar en violación de las convenciones internacionales” (Artículo 108). Sin embargo, este permiso no autoriza el abordaje de buques que enarbolen la bandera o pabellón de otro Estado -incluso bajo sospecha de tráfico de drogas- sin previo consentimiento del Estado de bandera, lo que puede constituir un impedimento significativo para tomar acciones legales (como el apresamiento del dhow y/o el procesamiento de su tripulación) ya que no existe un mecanismo de respuesta adecuado para solicitar la expedición de este permiso. El Artículo 17 de la Convención de Viena contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988 está específicamente relacionado a operaciones de interdicción marítima de drogas. No obstante, este artículo no modifica la norma fundamental relacionada al requerimiento de obtener consentimiento previo del Estado de bandera para abordar la nave o buque. De este modo, a menos que exista un proceso dinámico para solicitar y obtener consentimiento por parte de Irán o Pakistán para abordar los dhows que enarbolan sus banderas y son sospechados de traficar drogas, las fuerzas de seguridad marítima internacional tienen una capacidad de actuación extremadamente limitada en alta mar.

Una excepción a este requisito es cuando el buque parece no tener nacionalidad o no muestra una bandera. El Derecho del Mar autoriza a los buques de guerra o a otros buques o naves de Estado a abordar buques sospechosos y sin bandera. Es bajo esta facultad que las CTF 150, por ejemplo, pudieron abordar buques sospechosos que no presentaban bandera en el Océano Indico a efecto de verificar su nacionalidad. Fue durante este proceso que las CTF 150 descubrieron e incautaron los varios kilogramos de drogas mencionados previamente. No obstante, sin mayor autorización, la gran mayoría de los Estados no está dispuesta a imponer ninguna jurisdicción adicional sobre estos buques que exceda a estos decomisos. Es por ello que a los dhows, con mucha frecuencia, se los deja simplemente seguir su camino.

En el futuro próximo, es probable que la respuesta policial en alta mar sobre la ruta de la heroína en el Océano Indico siga focalizándose sobre la captura de dhows sin bandera. Es posible que se apliquen respuestas más amplias, pero las mismas precisarían tanto de apoyo como de voluntad política para su aplicación. Una opción sería, por ejemplo, que tanto los Estados como las organizaciones internacionales interesadas discutieran con las autoridades iraníes y paquistaníes sobre un sistema dinámico de solicitud y obtención de  consentimientos de los Estados de bandera para abordar buques sospechados de traficar drogas. Dado que formas más amplias de soluciones legales –como el flujo de evidencias para el procesamiento– probablemente tropezarían con una serie de asuntos legales, este sistema facilitaría, como mínimo, la captura de un mayor número de buques sospechosos.

Otra alternativa –tal vez haciendo uso de las resoluciones existentes del Consejo de Seguridad de la ONU y demás convenciones relacionadas al financiamiento del terrorismo– puede ser mediante la autorización de operaciones más amplias de captura de  buques sospechados de facilitar el financiamiento talibán mediante su participación en la ruta de la heroína en el Océano Indico, lo cual daría lugar, por ejemplo, a algunas opciones alternativas para el procesamiento en terceros países.

Una tercera opción –desafiante en términos de coordinación y disponibilidad de cuerpos de seguridad, pero que aún así merece su consideración – es facilitar un flujo mayor de información entre los Estados interesados con el objeto de que los Estados costeros puedan realizar interdicciones en el punto de partida o entrada de buques. Esta opción trae consigo un número de obstáculos legales que debería negociarse, como el uso y destino de esta información y las posibles consecuencias de los procesamientos en Estados en donde la pena de muerte es avalada por la ley.

Tal vez debamos, simplemente, aceptar estas limitaciones y seguir focalizados en las soluciones parciales con las que contamos en términos de capturas de buques sin bandera. Pero si nuestro objetivo es disminuir el atractivo de la ruta de la heroína en el Océano Indico, las respuestas del status quo no van a servir a este propósito