Since the days of it being a British colony, and long, long before, Hong Kong has been one of the world’s major trade and shipping centres. Given its geographical location, multiple natural harbours, and its gateway to mainland China, it could hardly have been anything else. And nothing changed when this east-meets-west territory returned to Chinese control; albeit its citizens and local government prize highly the ‘one country – two systems’, ethos to which its oriental and colonial masters committed.

However, as the law enforcement community knows only too well, the pluses that come with important hubs for legal commerce are inevitably accompanied by organized crime exploitation minuses.

Nowhere is this better illustrated than in Hong Kong. Back in the days when: the UK’s Metropolitan Police tackled ‘Yardies’; America’s NYPD combated the ‘Mafia’; and Japan’s National Police Agency faced up to the ‘Yakuza’; the Royal Hong Kong Police were well-used to responding to ‘Triads’. Neither is it mere coincidence that Hong Kong was one of the first spots on the globe to establish an independent anti-corruption commission.

Historically, fauna and flora cargo regularly passed through the port of Hong Kong. In particular, individuals and companies based there were deeply involved in elephant ivory commerce, especially from British colonies in Africa and, to a lesser extent, Asia. Prior to the CITES ivory trade ban in 1989, Hong Kong-based traders were major players, as wholesalers, in acquiring and shipping tusks, for onward transport to mainland China, but they also employed carvers who built up ivory-processing skills which matched anything produced by their counterparts in Beijing, Guangzhou, Tokyo or Yokohama. Tens, sometimes hundreds, of tonnes of ivory transited through, or were imported into, Hong Kong each year; for decade after decade.

Consequently, post-ban, very large stockpiles have remained in the hands of these Hong Kong traders and, even though much-reduced, legal domestic sales have continued. However, the ‘two systems’ policy of this Special Administrative Region means that, by law, no visitor to Hong Kong, whether from neighbouring mainland China or further afield, may take away any ivory carvings they have purchased. As in other parts of China, in recent years several ivory traders and carvers have begun to use mammoth ivory in order to satisfy the demand of tourists and other visitors.

Elephants aside, many other CITES-listed species find their way to Hong Kong, either in passage or for local consumption. Agar and sandalwood, Humphead wrasse, seahorses and shark fins are just a very few examples of an extensive trade in animal and plant materials and products that takes place, day to day. The CITES Management Authority of Hong Kong (the Agriculture, Fisheries and Conservation Department) issues some 23,000 licences each year, 80% of which relate to re-exports. AFCD staff conduct some 32,000 inspections annually and these relate to domestic trade as well as import, export and re-export.

Hong Kong’s significant role in fauna and flora trade has been long-recognised and also long-scrutinized. For instance, TRAFFIC has had an office there for well over two decades. Several other local and international wildlife-related NGOs have been active for just as long. As a result, Hong Kong has, in many respects, offered something of a window into wildlife trade and a spotlight has often been shone onto the manner in which that trade is regulated and illicit trade responded to. There must have been many occasions when AFCD personnel will have thought of themselves as being under a microscope. And so too must the S.A.R.’s politicians and policy-makers.

It can not, therefore, have come as a surprise to anyone when major lobbying campaigns focussed upon Hong Kong in relation to, for example, its role in shark fin commerce and consumption. And, when what seems like the world and his brother started calling for an end to trade in ivory, it will have been no less unremarkable that Hong Kong, once again, became a target. Neither will it have escaped the notice of the Region’s officials when the Presidents of the People’s Republic of China and the United States of America started to discuss that very subject. Perhaps one of those instances where thoughts of ‘one country’, rather than ‘two systems’, came uppermost in the minds of HK’s decision-makers?

Legal trade aside, the work of the border control agencies in Hong Kong has often come to notice too. In particular, officers of its Customs and Excise Department have regularly been responsible for very significant interceptions and seizures of CITES-related contraband. Alongside shark fins, one could list ivory, Totoaba fish maw, European glass eels, seahorses, pangolin, sandal and rosewood, and not forgetting rhino horn. Indeed, in 2015, Hong Kong Customs made one of the largest-ever seizures of illicit timber. Inland, AFCD personnel have been some of the relatively few officials worldwide to have seized Shahtoosh shawls. Such enforcement work has, very deservedly, been recognized by the award of the CITES Secretary-General’s Certificate of Commendation.

When one takes account of the fact that, whilst having lost its position in first place as the globe’s busiest container port, Customs are still faced by the thorny problem of deciding which container to inspect among the 20 million plus that they deal with every year, then their activities are, indeed, commendable.

Unfortunately, all of the above does prompt some people to view Hong Kong as one of the world’s worst trouble spots when it comes to wildlife trafficking.

It was with this background in mind that the ADM Capital Foundation, working in the separate fields of marginalized children and environmental conservation, decided (quite bravely some might think) to organise a seminar where wildlife crime could be discussed by governmental and non-governmental agencies, together with relevant individuals and experts. It was hosted by the University of Hong Kong in its impressive Faculty of Law conference room on Saturday 19 March.

Aside from two keynote speakers, myself and Valmik Thapar (India’s famous champion of wildlife, especially tigers), the participants were almost all ‘local’. How seriously the subject under discussion was being treated could not have been better-illustrated by the two moderators of the event: Christine Loh OBE, HKSAR Government Under Secretary for the Environment and The Hon. Mr Justice Kevin Zervos, High Court Judge and ex-Director of Public Prosecutions.

Mr Thapar’s powerful and passionate oratory, backed up by stunning video footage of tigers, reminded the audience of how very closely to extinction some of the planet’s most iconic species are being brought by poachers and illicit consumers. For my part, I preached the need to stop talking of illegal trade in wildlife and start, instead, responding to the organized crime which now infests fauna and fora trafficking. The combined message, therefore, was that effective responses are needed for the sake of conservation but, equally importantly, because sophisticated, organized, violent and corrupting criminals are, all too often, currently escaping justice.

An overview of what is happening in Hong Kong, and existing responses, was provided then by: a senior Customs Intelligence Bureau official; an AFCD Senior Endangered Species Protection Officer; two Prosecution Division officials from the Department of Justice; and an Associate Professor from the Faculty of Law, who specializes in animal-related legislation.

Given the sometimes intense and critical lobbying that has taken place in the Region, it would have been understandable had government representatives been defensive or the debates been tense. Quite the opposite, the discussions were open, frank and constructive.

Although many representatives of the NGO community were present, so too were individuals such as barristers and others from what might be thought of as the professional community, which reflected an appreciation that the theme of the seminar was very much crime and law enforcement. For example, the regional head of a major bank’s financial intelligence unit was in the room, as was an individual with extensive anti-money-laundering experience, and also a representative of the UN Office on Drugs and Crime.

It seems, therefore, that an appreciation of the significance of wildlife trafficking undoubtedly exists in Hong Kong, or at least in some circles. But there was also evidence of what may reflect a lack of awareness in some quarters of the seriousness of such crimes. For instance, the Department of Justice described one prosecution, involving multiple Shahtoosh shawls to the value of HKD 240,000, where the presiding Magistrate imposed a fine of HKD 5,000 upon the offender. One might be inclined to question whether the penalty fitted the crime on that occasion.

Both presenters and participants focussed on apparent weaknesses, shortcomings or limitations in Hong Kong’s CITES-implementing legislation. The maximum period of imprisonment provided for in the Protection of Endangered Species of Animals and Plants Ordinance is two years. This is two less than what has been called for by, for example, the UN General Assembly and UN Crime Prevention and Criminal Justice Commission. It is very considerably less than what can be imposed on mainland China; life imprisonment. Importantly, it also means that responses to wildlife trafficking are, legislatively, restricted and cannot, for example, be dealt with under the serious and organized crime ordinance. Indeed, many of Hong Kong’s ordinances are very crime-type specific and the Region’s investigative and prosecutorial bodies appear not to have the flexibility which might be found in many other jurisdictions and judicial systems around the globe.

One more area where the ‘one country – two systems’ is really noticeable is that, whereas on mainland China there is no hesitation on the part of police agencies, be that the Public Security Bureau or Forest Security Bureau, to tackle wildlife crime, there seems to be very little engagement on the part of the Hong Kong Police Force.

Whilst Customs and Excise are clearly very much engaged and supportive, the harsh reality is that it is AFCD personnel who, ordinarily, are left to try and combat what, at times, has shifted from mere violations of CITES and a local ordinance to serious and sophisticated crime. As in many parts of the world, those regulatory officials are not time-served investigators or detectives. It does not seem unreasonable to question whether they are being called upon to carry out duties for which they are inadequately trained, resourced, or legally-authorized. It is a scenario which can be encountered in many parts of the world. And it is one that is open to exploitation by the very criminals one wishes to bring to book.

The interceptions and seizures conducted by Customs, although very welcome, are not enough. Although controlled deliveries are used, from time to time, other intensive follow-up seems generally absent. This is not a criticism of Hong Kong’s agencies or officials, it is simply a reflection of the current situation. One deploys resources according to priorities and priorities are generally determined by whether the crime is viewed as serious or not. Determining its seriousness, in the end of the day, usually rests with government policy-makers and not with those who wear a uniform or carry some type of warrant card.

Let us return to where we started. Hong Kong’s geographical position and importance as a shipping and trading port, offering air, land and sea routes to mainland China, inevitably mean that it will continue to be affected by wildlife trafficking. The additional conclusion that it must be a site for individuals, groups and networks controlling, organizing or facilitating such trafficking seems inescapable. That being the case, why is it only couriers or individually-motivated smugglers and traders that seem, to date, to have been identified and prosecuted? It is very hard not to believe that Hong Kong needs to do more. And that certainly seemed to be the unanimous thought going through the minds of participants as they left the seminar.

However, very importantly, no one seemed to leave depressed or downhearted. The event was regarded as having been a considerable success. No one expects to see change overnight, particularly with regard to amendments to legislation. But it was clear that several seeds had been sown and, vitally, sown into what appears to be becoming increasingly fertile ground. For example, it was learned that initial discussions have recently taken place between government representatives and the UN Office on Drugs and Crime on how the Region might be supported. The seminar was viewed as having helped to kickstart a process which officials acknowledged deserves to continue. Hong Kong has gone through such processes in the past, for example with regard to human trafficking. It is now for government to decide how to move forward and how quickly. The Region’s officials can only do so much; they need the backing, support and encouragement of the general public and civil society too.

I do not see this fascinating and beautiful place, an intriguing mix of oriental and colonial, becoming ‘The Mighty Kong’ in the immediate future but, to continue the metaphor, it seems to have an awareness of the need, and a desire, to move into the great ape category when it comes to combating wildlife crime.

By John M. Sellar, Senior Advisor, Global Initaitive

¿Podrá Hong Kong convertirse en un King Kong en la batalla contra el tráfico de vida silvestre?

Desde sus días como colonia británica, y desde mucho antes, Hong King ha sido uno de los centros de transporte y comercio más importantes del mundo. Dada su ubicación geográfica, sus múltiples puertos naturales, y su acceso a China continental, no podría haber sido de otra manera. Y nada cambió cuando su territorio volvió a ser controlado por China, aunque sus ciudadanos y su gobierno local valoran mucho el hecho de ser “un país, dos sistemas”, espíritu al que sus maestros orientales y coloniales se comprometieron.

No obstante, como las fuerzas de seguridad bien lo saben, las ventajas que traen consigo los grandes núcleos para el comercio legal, vienen inevitablemente acompañadas de algunas desventajas de la mano de la explotación por parte de la delincuencia organizada.

En ningún otro lugar esta realidad se ilustra mejor que en Hong Kong. En los días en los que la Policía Metropolitana del Reino Unido se enfrentaba contra los “Yardies”, la Policía de Nueva York combatía la “Mafia”, y la Agencia Nacional de Policía de Japón le hacía frente a la “Yakuza”, la Real Policía de Hong Kong respondía contra las “Triadas”. Y no es mera coincidencia que Hong Kong haya sido uno de los primeros lugares en el mundo en establecer una comisión independiente anti-corrupción.

Tradicionalmente, los cargamentos de productos de la flora y la fauna pasaban regularmente por el puerto de Hong Kong. Había particular interés en el comercio de marfil de elefante, especialmente de colonias británicas en África y en Asia, aunque esta última en menor grado. Previo a la prohibición de CITES sobre la comercialización del marfil en 1989, los comerciantes en Hong Kong cumplían un papel importante en la adquisición y trasporte de los colmillos para su posterior traslado a China continental, pero también empleaban escultores, quienes desarrollaban habilidades de procesamiento de marfil al nivel de cualquiera de sus colegas en Beijing, Guangzhou, Tokio, o Yokohama. Decenas, y a veces centenares, de toneladas de marfil eran trasladadas por o hacia Hong Kong cada año; durante décadas y décadas.

En consecuencia, luego de la prohibición, los comerciantes en Hong Kong se han quedado con grandes volúmenes en almacén y las ventas locales han continuado, aunque en una medida mucho menor. Sin embargo, la política de “doble sistema” de esta Región Administrativa Especial significa que, por ley, ningún visitante de Hong Kong, tanto de la vecina China continental como de cualquier otro lugar, puede sacar del país ningún producto de marfil que haya adquirido. Al igual que en otras partes de China, en los últimos años varios comerciantes y escultores de marfil han comenzado a usar marfil de mamut para poder satisfacer la demanda por parte de turistas y otros visitantes.

Aparte de los elefantes, muchas otras especies incluidas en las listas de CITES logran ingresar a Hong Kong, tanto como punto de tránsito como para el consumo local. El agar y el sándalo, el pez Napoleón, el hipocampo y las aletas de tiburón son sólo ejemplos de un extenso comercio de materiales y productos derivados de plantas y animales que puede verse a diario. La Autoridad Administrativa de CITES en Hong Kong (el Departamento de Agricultura, Pesca y Conservación – AFCD) emite unas 23.000 licencias cada año, 80% de las cuales están destinadas a re-exportaciones. El personal del AFCD lleva a cabo unas 32.000 inspecciones anuales relacionadas con el comercio doméstico, importaciones, exportaciones, y re-exportaciones.

Hace mucho tiempo que se reconoce el importante rol de Hong Kong en el comercio de flora y fauna – y también hace mucho tiempo que se lo sigue muy de cerca. Por ejemplo, TRAFFIC ha tenido allí una oficina durante más de veinte años, y otras ONGs locales e internacionales que trabajan sobre asuntos de la vida silvestre han estado activas en la zona por varios años. Como resultado, Hong Kong ha servido como una especie de ventana hacia el comercio de especies de la vida silvestre y se ha puesto muchas veces la mirada sobre la forma en la que el comercio es regulado y sobre cómo el comercio ilícito ha respondido. En muchas ocasiones, el AFCD debe haberse sentido bajo la lente de un microscopio, como también lo deben haber sentido los políticos y legisladores de Hong Kong.

Por tanto, las grandes campañas de lobby sobre Hong Kong en relación con, por ejemplo, su rol en el comercio y consumo de aletas de tiburón, no pueden haber sorprendido a nadie. Y cuando en el mundo se comenzó a exigir el fin al comercio de marfil, Hong Kong se convirtió nuevamente y con razón en el blanco de las miradas. Tampoco puede haber pasado desapercibido para los funcionarios de Hong Kong que los Presidentes de la República Popular de China y de los Estados Unidos hayan discutido ese mismo asunto. ¿Quizás uno de los momentos en los que las ideas de “un país” en vez de “dos sistemas” predominó en la mente de los altos funcionarios de Hong Kong?

El trabajo de las agencias de control fronterizo en Hong Kong también ha sido observado con cierta frecuencia. Los oficiales del Departamento de Aduanas han estado muchas veces al frente de varias intercepciones e incautaciones importantes de bienes de contrabando mencionados en las listas de CITES. Además de aletas de tiburón, también podría mencionarse el marfil, buches de totoaba, anguilas transparentes europeas, hipocampos, pangolines, sándalos y palisandros, y no nos olvidemos de los cuernos de rinoceronte. De hecho, en 2015, la Aduana de Hong Kong realizó una de las incautaciones más grandes jamás vistas de madera de origen ilegal. Tierra adentro, el personal del AFCD ha sido uno de los relativamente pocos a nivel mundial en incautar chales de Shahtoosh, trabajo que, merecidamente, ha sido reconocido con una mención especial por la Secretaría General de CITES.

Si consideramos que, a pesar de haber perdido su primera posición como el puerto con más contenedores en el mundo, la Aduana aún se enfrenta con el problema de decidir qué contenedores inspeccionar entre los más de 20 millones con lo que trabajan cada año, entonces podemos decir con certeza que su trabajo es digno de admiración.

Desafortunadamente, todo esto lleva a que algunos miren a Hong Kong como uno de los peores lugares del mundo en materia de tráfico de especies silvestres.

Fue con este trasfondo que ADM Capital Foundation, que trabaja en dos campos distintos – niños marginados por un lado y conservación ambiental por el otro -, decidió organizar (algunos pueden pensar que con mucha valentía) un seminario en donde los delitos contra la vida silvestre puedan ser discutidos por agencias gubernamentales y no gubernamentales, junto con individuos relevantes y expertos. El seminario fue presentado por la Universidad de Hong Kong en su impresionante sala de conferencias de su Facultad de Derecho el sábado 19 de marzo.

Además de sus dos presentadores, yo y Valmik Thapar (el famoso defensor de la vida silvestre de India, especialmente de tigres), los participantes eran casi todos locales. La gravedad del asunto en discusión no podría haber sido mejor ilustrada por los dos moderadores: Christine Loh, OBE, sub-secretaria del Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong, y el Honorable Kevin Zervos, Juez de la Corte Suprema y ex-director de la Procuraduría General.

La apasionada oratoria de V. Thapar, acompañada de imágenes increíbles de tigres, recordó a la audiencia cuán próximas a extinguirse están algunas de las especies mas emblemáticas del planeta debido al accionar de los cazadores furtivos y de los consumidores. Por mi parte, resalté la necesidad de dejar de hablar del comercio ilícito de productos de especies silvestres y comenzar a dar respuestas concretas contra la delincuencia organizada, que ahora alcanza al contrabando de flora y fauna. El mensaje total fue, entonces, que se necesitan soluciones efectivas por el bien de la conservación, pero también porque las organizaciones criminales, violentas y sofisticadas, están evadiendo la justicia con demasiada frecuencia.

Posteriormente, varios oradores brindaron un panorama de lo que está ocurriendo en Hong Kong y las respuestas que se están dando. Los encargados de dar esta información fueron un alto oficial de la Oficina de Inteligencia y Aduanas, un alto oficial del AFCD para la Protección de Especies en Peligro; dos oficiales de la División de Procuraduría del Departamento de Justicia; y un Profesor Adjunto de la Facultad de Derecho especializado en legislación sobre animales.

Debido al lobby que ha tenido lugar en la Región, que por momentos se ha vuelto intenso e importante, hubiese sido entendible que los representantes del gobierno estuvieran a la defensiva o que los debates hubieran sido tensos. Todo lo contrario, las discusiones fuero abiertas, francas y constructivas.

Aunque muchos representantes de la comunidad de ONGs estuvieron presentes, también asistieron individuos como abogados y otros, a quienes podría describirse como la comunidad profesional, lo cual reflejó el foco del seminario sobre las leyes y sus ejecución. Por ejemplo, se contó con la presencia del director regional de una unidad de inteligencia financiera de un importante banco, como con la de una persona con una vasta experiencia en medidas anti-lavado, y también con un representante de la Oficina contra las Drogas y el Delito de la ONU.

Es claro entonces que en Hong Kong se reconoce la importancia del tráfico de especies silvestres, por lo menos en algunos sectores. Pero también hubo evidencia de lo que puede reflejar la falta de conciencia en ciertos grupos sobre la gravedad de estos delitos. Por ejemplo, el Departamento de Justicia dio cuenta sobre una causa que involucra un gran número de chales de Shahtoosh valuados en HKD 240.000 en donde el Magistrado impuso una multa de HKD 5.000 sobre el acusado. Uno puede cuestionar entonces si, en esa ocasión, la pena estuvo a la altura del delito.

Tanto los presentadores como los participantes hicieron foco sobre debilidades, las fallas y las limitaciones más evidentes en la implementación de la CITES en Hong Kong. La máxima pena de prisión establecida en el Reglamento para la Protección de Especies Amenazadas de la Flora y La Fauna es de dos años – la mitad de los exigidos por, por ejemplo, la Asamblea General de la ONU y la Comisión de la ONU Para la Prevención de Delitos y Justicia Penal. Es considerablemente inferior a la que puede imponerse en China continental, que puede llegar a la prisión perpetua. Esto también significa que las respuestas contra el tráfico de vida silvestre están restringidas en materia legislativa y no pueden, por ejemplo, ser tratadas bajo normas que abordan los delitos serios y organizados. De hecho, muchos reglamentos en Hong Kong son muy específicos y los cuerpos de investigación de la Región parecen no tener la flexibilidad que puede encontrarse en muchas otras jurisdicciones y sistemas judiciales en el mundo.

Otra área en donde se puede ver bien el modelo “un país, dos sistemas” es en que, mientras que en China continental las agencias policiales, ya sea la Agencia de Seguridad Pública o la de Seguridad Foresta, no dudan a la hora de actuar sobre delitos contra especies silvestres, parece que el compromiso es menor por parte de la Fuerza Policial de Hong Kong.

Si bien la oficina de Aduanas está claramente mas comprometida y ofrece más apoyo, la dura realidad es que el personal del AFCD es quien generalmente debe intentar combatir lo que ha pasado de ser simples violaciones a las regulaciones de la CITES y de ordenanzas locales a delitos serios y sofisticados. Como sucede en muchas partes del mundo, estos oficiales no son investigadores o detectives calificados. No parece poco razonable cuestionar que sean llamados para realizar trabajos para los cuales no tienen ni el entrenamiento, ni los recursos adecuados y para los que no están formalmente autorizados. Este es un escenario que puede encontrarse en muchas partes del mundo, y uno que está abierto a ser explotado por los mismos delincuentes que uno quisiera ver en prisión.

Las intercepciones e incautaciones conducidas por Aduanas, aunque bienvenidas, no son suficientes. Si bien se utilizan entregas controladas, los seguimientos intensivos parecen estar generalmente ausentes. Esta no es una crítica a las agencias o a los oficiales de Hong Kong, es simplemente una reflexión sobre la situación actual. Uno despliega sus recursos de acuerdo a las prioridades, y las prioridades se establecen generalmente según la gravedad percibida del delito. La determinación de esta gravedad, al final del día, está normalmente en manos de los legisladores y no en las de los uniformados.

Volvamos a donde empezamos. La posición geográfica de Hong Kong y su importancia como puerto de comercio y transporte, ofreciendo rutas aéreas, terrestres y marítimas a China continental, inevitablemente significa que seguirá viéndose afectada por el tráfico de especies silvestres. Parece inevitable concluir también que Hong Kong sirve de base para los individuos, grupos y redes que controlan, organizan y facilitan el tráfico. Si es así, ¿por qué es que sólo los mensajeros o los contrabandistas auto-motivados y los comerciantes los que parecen, a la fecha, haber sido identificados y enjuiciados? Es muy difícil no pensar que Hong Kong necesita hacer algo más, y este pareció ser un pensamiento unánime entre los participantes al finalizar el seminario.

No obstante, y esto es muy importante, nadie pareció irse triste o desanimado. Del evento se habló como un gran éxito. Nadie espera ver cambios de la noche a la mañana, especialmente en materia de cambios en las leyes, pero fue claro que se habían sembrado varias semillas en lo que parece estar transformándose en un terreno fértil. Por ejemplo, se supo que se estaban iniciando conversaciones entre los representantes del gobierno y la Oficina de la ONU contra las Drogas y el Delito sobre cómo podría ayudarse a la Región. El seminario fue visto como un disparador de un proceso que los funcionarios reconocen que merece continuar. Hong Kong ya ha pasado por este proceso antes, por ejemplo con la trata de personas. Ahora resta que el gobierno decida cómo avanzar y a qué velocidad. Los funcionarios de la Región necesitan el respaldo, el apoyo y el aliento del público general y también de la sociedad civil.

Yo no veo que este lugar hermoso y fascinante, que tiene una mezcla oriental y colonial, se convierta en “The Mighty Kong” en el futuro inmediato pero, para continuar con la metáfora, parece tener conciencia de la necesidad, y el deseo, de convertirse en un gran simio para combatir los delitos contra la vida silvestre.

Por John M. Sellar, Asesor Sr de Global Initiative.