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At the beginning of this year we wrote that 2014 would be the marker for the effectiveness of the United Nations Transnational Organized Crime Convention (UNTOC), and following the 7th meeting of the Conference of the Parties that took place in Vienna two weeks ago, by all accounts UNTOC is failing to prove its relevance.

The Convention, which was opened for signature in 2000 and entered into force in 2003 is the principal global legal instrument for responding to organized crime. However, while the Convention has consistently had strong political support, and now boasts an impressive 182 state parties, the stance behind practical implementation is somewhat more uneven.

In fact, little is actually known about the effectiveness of the mechanism or the level of its usage. While the Convention can be used as the basis for international cooperation and legal assistance between States Parties, no statistics have been collected globally to chart the extent of its usage.

Unlike many UN Conventions, UNTOC was not designed with any kind of mechanism to review its implementation, and despite a long process of negotiation in working groups, the resolution to create one at the last Conference of the Parties in 2012 failed to pass. Similarly at this COP, the draft resolution that was tabled by Austria, France, Italy and Mexico to strengthen the implementation of UNTOC was left on the shelf. Whereas in 2012 the proposal stumbled on the issue of the perceived cost of such a mechanism, and the debates continued long into the night, this year the delegates in Vienna found themselves free to enjoy a schnitzel at 6pm, when the Wednesday session was released early due to the failure of the G77 to reach a common position.

If this COP was marked by anything, it was an overall sense of lack of momentum.  A historically small number of resolutions were tabled, and issues that in the past have triggered heated debate, controversy or even on occasion consensus around an emerging priority – examples being the emergence of Somali piracy, the importance of addressing the trafficking of cultural artifacts, or the creation of a fund for victims of trafficking – did not feature on the agenda. This year, only five resolutions were tabled, and most were marked by their bureaucratic and largely formulaic structure and objectives, supporting of the programmes under UNTOC’s three protocols.

Even though the protocols – on Firearms, Trafficking in Persons and Smuggling of Migrants – are generally the area where UNTOC is seen to have performed quite well, even there the Convention seems to be struggling for relevance at a time when these issues are dominating international discourse. As both North America and Europe deal with unprecedented migration crises facilitated by criminal smuggling groups, the issue failed to warrant emphasis in the UNTOC deliberations. Despite the spotlight currently shining on the role of criminal networks in the trafficking of wildlife, there appears little appetite to discuss strengthening UNTOC as a mechanism to respond.

As debates in the plenary stagnated, diplomats in the corridors were heard to remark that the issue specific 50 minute side events put on by a variety of NGOs and think tanks on a range of topics was by far the highlight of the week-long event.

What then is the implication of this lacklustre COP for the future of UNTOC and its relevance as a global mechanism?

Part of the issue has been that UNTOC, created in Palermo in response to a very classic understanding of mafia-style organized crime, has failed to keep pace with the challenges of global crime. Law enforcement officials consider it a document negotiated by diplomats – which indeed it was – that lacks the technical frameworks that make it effective against the modern-day realities of cybercrime, anonymity, corruption and the challenges of international cooperation.

Furthermore, it appears that there is little political will to catalyze UNTOC into something more effective, while debates move ahead in other forums. For example, this September, the Arms Trade Treaty came into force only a year after it was opened for signature, and will largely supplant the provisions under the Firearms Protocol.

For a number of states, the overwhelming focus on criminal justice provisions and approaches creates a framework too confined to either allow innovative approaches or even to record the experiences and lessons that can be drawn from them. So too comes the recognition that more multi-dimensional understanding and approaches are required, that will leverage on the socio-economic dimensions of criminal behavior and impact, and thus UNTOC’s home in Vienna keeps it out of the mainstream of discussions on these issues.

It appears that current appetites are for having key debates elsewhere: through dedicated thematic commissions, such as the Global Commission on Drug Policy (or their sub-regional affiliates), or in region specific fora, as with the process the Organization for American States (OAS) has lead.

But UNTOC does remain the single universal instrument that encompasses all forms of TOC, and for that reason has value and should be galvanized not marginalized. If, for the moment, it may be time to put aside talk on implementation or review mechanisms, UNTOC and the COP process could prove its relevance by opening space for informed policy discussions based around analysis of emerging trends.

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El futuro de la UNTOC: ¿un instrumento irrelevante por falta de evaluaciones?

A comienzos de este año dijimos que en 2014 se iba a demostrar la efectividad de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada (UNTOC, por sus siglas en inglés), y luego de las 7ma Conferencia de las Partes llevada a cabo en Viena hace dos semanas, parece que la UNTOC no ha logrado probar su relevancia.

La Convención, adoptada en el año 2000 y en vigencia desde 2003, es el principal instrumento legal y de alcance global para responder a la delincuencia organizada. No obstante, y si bien la Convención ha tenido un apoyo político constante y puede jactarse de contar con 182 estados parte, la postura detrás de su implementación práctica es de algún modo menos consistente.

De hecho, poco se sabe sobre su efectividad o sobre su grado de utilización. Si bien la Convención puede emplearse como la base de la cooperación internacional y como asistencia legal entre los Estados Parte, no existen estadísticas globales que grafiquen su nivel de utilización.

A diferencia de muchas de las Convenciones de la ONU, la UNTOC no cuenta con ninguna clase de mecanismo o herramienta para evaluar su implementación, y a pesar de que hubo un largo proceso de negociación en grupos de trabajo, en la Conferencia de las Partes de 2012 no pudo aprobarse la resolución que solucionaba esta falencia. En esa misma Conferencia, tampoco se discutió el proyecto de resolución presentado por Austria, Francia, Italia y México destinado a fortalecer la implementación de la UNTOC. Mientras que en 2012 la propuesta encontró el problema de los costos percibidos para implementar tales mecanismos y el debate se extendió hasta largas horas de la noche, este año los delegados en Viena estuvieron libres a las 6 de la tarde para salir y comerse un schnitzel, ya que la sesión del miércoles concluyó temprano por falta de consenso entre el G77.

Si esta Conferencia de las Partes logró demostrar algo, fue que existe un sentimiento total de falta de fuerzas. El número de resoluciones que fueron sometidas a discusión fue de los más bajos nunca antes visto, y temas que en el pasado han sido disparadores de intensos debates, controversia o incluso de consenso sobre una prioridad incipiente –por ejemplo el surgimiento de la piratería en Somalia, la importancia de tratar el tráfico de bienes culturales, o la creación de un fondo para las víctimas del tráfico – ni siquiera aparecieron en la agenda. Este año, se presentaron sólo  cinco resoluciones, y la mayoría de ellas estuvieron marcadas por su estructura y objetivos burocráticos y predecibles, apoyando los tres protocolos de la UNTOC.

Si bien los protocolos –sobre Armas de Fuego, Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes –son generalmente el área en donde mejor visto está el desempeño de la UNTOC, incluso ahí la Convención parece estar teniendo dificultades en probar su relevancia aún en tiempos en los que este asunto está dominando la retórica internacional. Mientras que Norteamérica y Europa enfrentan crisis migratorias sin precedentes, facilitadas por grupos contrabandistas criminales, este asunto no logró ningún énfasis en los debates de la UNTOC. A pesar de que el foco está actualmente brillando sobre el papel de las redes criminales en el tráfico de vida silvestre, parece haber poco apetito para discutir el fortalecimiento de la UNTOC como instrumento de respuesta.

Mientras que los debates en el plenario estaban estancados, se oía a los diplomáticos en los pasillos remarcar que los eventos fuera de la sesión, limitados a 50 minutos por tema y organizados por varias ONGs y grupos de expertos, fueron los que recibieron más atención durante la semana de duración del evento.

¿Qué implica, entonces, el deslucido desempeño de la Conferencia de las Partes para el futuro de la UNTOC y para su relevancia como herramienta global?

Parte del problema ha sido que la UNTOC, creada en Palermo como respuesta a un razonamiento muy clásico de la delincuencia organizada al estilo mafia, no ha logrado mantener el mismo ritmo que los desafíos de la delincuencia mundial. Las fuerzas policiales la consideran como un documento negociado por diplomáticos –que en realidad fue así –que carece de los marcos técnicos que puedan hacerlo efectivo contra la realidad actual de los ciberdelitos, del anonimato, la corrupción y los desafíos de la cooperación internacional.

Además, mientras que los debates siguen adelante en otros foros, parece haber poca voluntad política para hacer de la UNTOC un instrumento más efectivo. Por ejemplo, en septiembre, a sólo un año de haber sido suscrito, entró en vigencia el Tratado sobre el Comercio de Armas, que viene a suplantar en gran parte las disposiciones bajo el Protocolo sobre Armas de Fuego.

Para varios estados, el abrumador foco sobre las disposiciones y estrategias de la justicia penal crea un marco demasiado limitado para dar lugar a iniciativas innovadoras, o incluso para registrar las experiencias y lecciones que de ellas puedan aprenderse. También se reconoce que se necesitan más razonamientos y estrategias multi-dimensionales que influyan en la dimensión socio-económica del comportamiento e impacto criminal. De este modo, la casa de la UNTOC en Viena queda afuera de las principales discusiones sobre este tema.

Al parecer, hay un apetito por debatir asuntos clave en otros lugares: en comisiones específicas dedicadas, como en la Comisión Global de Políticas de Drogas (o sus agencias sub-regionales), o en foros regionales, como el proceso que la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha liderado.

Sin embargo, la UNTOC sigue siendo el instrumento universal que abarca todas las formas de delincuencia transnacional organizada, y por esa razón tiene valor y debería ser galvanizada y no marginalizada. Quizá podrían dejarse de lado las discusiones sobre su implementación o sobre sus mecanismos de evaluación, y la UNTOC y la Conferencia de las Partes podrían probar su relevancia abriendo espacio para discusiones informadas sobre políticas basadas en un análisis de tendencias emergentes.

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