In Analyzing Organized Crime

by Robert Muggah,

Igarapé Institute and SecDev Group






Delivering an effective law enforcement and criminal justice response to organized crime is challenging for even the best resourced governments. Ordinary police officers may lack the legal remit, discretion and skills to respond to the problem. They are also frequently influenced by powerful crime bosses and criminal organizations. Local police bodies seeking to investigate organized crime on their own often struggle to work with federal and state authorities. Yet a comprehensive and coordinated approach to combating organized crime is essential. An examination of selected cases in Brazil and around the world highlights the use of task forces in the fight against organised crime. Despite some successes, task forces are hardly problem free: political and bureaucratic interference frequently weaken their effectiveness. Ensuring robust oversight of task forces while simultaneously ring-fencing them from political influence is essential.


The Brazilian struggle

Brazil is no stranger to organized crime. The country is wracked by prolific drug and arms smuggling, cyber-crime and money laundering. Neighboring three cocaine-producing countries, Brazil experiences considerable narcotics trans-shipment and consumption. It already registers more homicides – roughly 58,000 a year – than any other country on earth. Not surprisingly, Brazilian authorities have stepped up cross-border and domestic interdiction operations in recent decades, including the deployment military and federal police assets. The armed forces are also regularly tasked with supporting military and civil police whether to provide additional protection for mega events or in their fight against powerful organized crime factions (in and outside of prisons). Senior representatives of the armed forces describe organized crime as one of the most significant threat facing Brazilian citizens.

The Brazilian federal and state governments have struggled to coordinate their efforts to fight organized crime. Part of the problem is structural. The 1988 Constitution devolves law enforcement matters to the secretary of public security and the military and civil police of each of Brazil´s 26 states and federal capital district. Yet all “international” crimes – including cross-border drug, arms, contraband and people trafficking – legally fall under the jurisdiction of the federal police. Because these crimes inevitably have a domestic character, there are predictably tensions between police forces when investigating and prosecuting organized crime groups engaged in trans-border operations. Although the federal authorities have issued three national public security strategies to coordinate responses since the late 1990s – the latest in 2017 – they lack teeth.

An additional difficulty confronting Brazil´s federal and state governments is that organized crime has infected, and in some cases appropriated, political and public institutions. Many of the country´s political parties, government agencies and commercial enterprises are ensnared in an unprecedented corruption scandal and anti-crime operation called Lava Jato, or Car Wash. Successive Attorney Generals have publicly described those caught-up in the scandal (including current and previous Presidents) as forming an “organized crime racket”, a “criminal enterprise” and a “parallel criminal state”. Meanwhile, at the state and municipal levels, governors, mayors and legislators regularly collude with paramilitary, militia and drug faction groups. Given the high profits involved, military and civil police frequently interact with drug traffickers, extortion rackets, black market arms dealers and mafia groups.

The state of Rio de Janeiro is particularly badly affected by criminal governance. Most recently, in October 2017, Brazil´s Supreme Electoral Tribunal stated that Rio de Janeiro was experiencing the most serious instance “state capture” by organized crime in history. Rio de Janeiro has faced similar accusations in the past. A 2008 review issued by Rio de Janeiro´s legislative assembly demonstrated how militia groups in the metropolitan capital were involved in financing the electoral campaigns of local legislators. Today, at least 19 electoral zones – amounting to 1.1 million voters, or 9% of the electorate – are dominated by drug factions and militia. Rio de Janeiro is not the only state badly infested with organized criminal actors: similar processes are playing out in Amazonas, Sao Paulo, and across the country.

One common strategy to tackle the organized crime-government nexus involves the formation of independent federal task forces. Faced with a rapidly deteriorating security situation and evidence of “state capture” by organized crime, Brazil´s federal authorities announced its intention to establish a federal task for the state of Rio de Janeiro. While yet to be formally approved, the mandate of the federal task force will most likely focus on prosecuting arms smuggling, gun trafficking and money laundering since these are all classified as “federal” crimes. The current Ministers of Defense and Justice and Rio de Janeiro´s secretary of public security support the idea of establishing a task force. Should it be confirmed, it would include representatives from the Attorney General’s Office, the Ministry of Finance, Intelligence (ABIN), the federal police and others.

Old method… new context

This would not be the first time Brazil´s national authorities have approved a task force to expand the fight against organized crime at the state level. Indeed, Brazil has been down this road before. Task forces have been mobilized in Brasilia, Parana and Sao Paulo to tackle issues such as slave labor, illegal timber extraction and money laundering. One the most successful efforts emerged in the wake of a 2002 Parliamentary Commission of Inquiry (CPI) designed to tackle a surge in organized crime and violence across Brazil. The Commission deliberated for close to two years. It´s focus was geographically far-reaching, spanning 17 states. The final CPI report was extensive, reaching 1,200 pages. Among its many recommendations was the initiation of a new CPI on money laundering and the expansion of the CPI on organized crime. The report signaled the government´s commitment to tackling one of Brazil´s most intractable challenges.

The CPI´s findings were both damning and explosive. It directly named 800 individuals suspected of involvement in organized crime, including two federal deputies, fourteen state deputies, six judges and a host of mayors, police officers and businessmen. In other words, all three powers of the state – the executive, legislature and judiciary – were openly described as having been captured by organized crime. Most Brazilians accepted the existence of organized crime in society: the CPI represented the first time it was officially named and condemned at the highest levels. Most important, the CPI led to the funding of a series of Special Missions Against Organized Crime in at least two crime-infested states, Espirito Santo and Acre.

The state of Espirito Santo was no stranger to organized crime. In 1993, well before the CPI and Special Mission, local human rights activists prepared a damning report documenting systemic corruption and criminal violence and presented it to the Ministry of Justice’s Council for the Defense of Human Rights. By 1999, a group of 50 NGOs were meeting in a permanent forum to monitor organized violence and impunity across the state. In 1999, the Attorney General provided evidence to the CPI that implicated the state´s governor, deputy and two dozen military and civil police officers and firearms retailers in a series of crime rackets. By 2002, spurred on by the killing of a prominent lawyer, the Brazilian Bar Association called for an immediate federal intervention. The national Attorney General initially rejected the request, but following the resignation of the Minister of Justice, his ruling was overturned. A Special Mission was launched in July 2002.

The Espirito Santo Special Mission went swiftly to work. The team included more than 200 representatives from the federal police, the federal road police, the Attorney General´s office, the public ministry, and federal and state justice officials. It launched a series of raids seizing computers and files in the homes and businesses of suspects. The Mission arrested key members of the criminal network and blocked the assets of others. The news was not all positive. The task force ran out of steam and was only picked-up again some years later when a new governor emerged. What is more, during the period of the Special Mission´s intervention, state-level criminal violence actually increased. For example, murders rose by more than 11% between 2002 and 2003, mostly a result of summary executions perpetrated by militia and police groups.

A Special Mission was also announced for the state of northwestern state of Acre in 1999. Acre has long been a transshipment zone for cocaine given its proximity to coca-producing nations of Bolivia and Peru. The area is a hotbed of organized crime, including human smuggling and illegal logging. The decision to send the Special Mission was made in the wake of testimony provided to Brazil´s national Attorney General. He singled out the involvement of the state´s former governor, deputy and 66 other state and municipal politicians and business people allegedly involved in organized crime. While smaller in scope and scale than the team sent to Espirito Santo, a key task of the Acre Special Mission was to conduct surveillance on the financial and telephone transactions of identified suspects. The actual mission did not deploy, however, until 2002.

The Acre Special Mission was more modest in size and scope than its counterpart in Espirito Santo. It included federal police, but also federal and state public ministries. At the heart of the operation was the apprehension and imprisonment of Hildrebrando Pascoal – known as “Deputy Chainsaw” for the manner in which he disposed of his victims. At the time of his arrest, Pasocoal was a federal deputy, but had also served as the Acre secretary of public security and chief of a ruthless paramilitary group. Immediately thereafter, the state authorities created a new Special Group to Combat Organized Crime (GAECO) to ensure the sustainability of their operations. The impacts were far-reaching and continue to be lauded as a success story to this day.

Developing a global model?

Many countries have mobilized task forces to take the fight to organized crime. The most prominent examples come from the US, but there are others in Europe, South Africa and across Latin America. There is no standard template or formula for these entities. Nevertheless, they do tend to feature a number of common characteristics. At a minimum, they adopt a highly focused strategic vision and a coordinated inter-agency approach. They also tend to be informed by sophisticated intelligence and focus primarily on disrupting high value assets, especially crime leaders and their network of finances. In cases where they have the mandate to do so, task forces emphasize police and judicial reform, including screening, confidence tests and purging of (corrupt) police. At their best, federal task forces send a signal to law enforcement and the criminal justice system, urging them to redirect attention and resources to the most important organized crime networks.

The United States has initiated several federal task forces to tackle organized crime since the early 1980s. The most well known is the Organized Crime Drug Enforcement Task Forces (OCDETF) program. Since its launch in 1982, it is responsible for more than 44,000 drug-related convictions and the seizure of over $3 billion. The OCDETF is overseen by the national Attorney General and fields over 2,500 agents located in nine core cities. It is focused almost entirely on dismantling drug trafficking organizations and money laundering enterprises. The OCDETF also has considerable power since it allocates federal resources to participating agencies. It´s activities range from gathering intelligence and investigating key organizations to launching financial investigations and undertaking asset forfeiture.

The OCDETF integrates representatives from at least eleven US federal agencies. They include the Drug Enforcement Agency, the Internal Revenue Service, the Criminal and Tax Division of the US Department of Justice, the Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives, the US Coast Guard, the US Immigration and Customs Enforcement Department and the US Marshals Service. As a national entity, the task force also harnesses the offices of 93 US Attorneys in 50 states. The task force is also supported by a network of fusion centers – many of them set-up after 9/11 – that ensures a coordinated, inter-agency and multi-jurisdictional approach, though this is difficult to achieve in practice.

Meanwhile, in the UK and Northern Ireland, task forces were also developed to fight organized crime connected to the violent conflict in Northern Ireland. The Northern Ireland Organized Crime Task Force (NIOCTF) was and remains focused on disrupting criminal organizations and their fundraising capabilities. The scope is comparatively broad and includes Internet crime, excise and tax fraud, drugs, counterfeit currency, human trafficking and armed robbery. It brings together the UK Home Office, the Office of Immigration Enforcement, Revenue and Customs, The Crown Solicitors Office, the UK Human Trafficking Center, the Police Services and dozens of public and private partners.

Another example comes from South Africa and its Directorate of Special Operations (DSO, known as the Scorpions). The DSO was established in 2001 to investigate and prosecute drug trafficking, human smuggling, and public and white collar fraud and corruption. It was directed by the National Prosecuting Authority and included more than 536 of the best prosecutors, police, financial, forensic and intelligence experts in the nation. It included Special Operations, Witness-Protection services, the Asset Forfeiture Unit, and specialized agencies focused on sexual offences, community affairs and commercial crimes. It was disbanded in 2009, however, following tensions with the South African Police Service and unease amongst the political elite as to investigations that targeted powerful figures, including the country’s chief of police.

Elsewhere in Latin America, Colombia´s “integrated intelligence center against criminal bands” (CI2-BACRIM) was a task force established in 2001. It was made up of an inter-agency committee that monitored organized crime groups and guided strategic and tactical decision-making from the national to the municipal levels. It included representatives from the Prosecutors Office, the Financial Analysis and Information Unit (UIAF), the National Penitentiary and Prison Institute (INPEC), the Technical Corps of Research, the Armed Forces, Police and other non-military and law enforcement institutions.

In 2016, the Colombian CI2-BACRIM was upgraded and transformed into an “integrated intelligence center against organized criminal groups and organized armed groups” (Ci2-GDO/GAO). It retains a similar membership and structure to its predecessor. It is also responsible for integrating and evaluating information related to the structures, organization, and activities of armed groups. And it also works alongside the Anti-Smuggling Task Force (FEA) that is focused on monitoring goods using scanning systems and satellite technology.

In Central America, there are also inter-governmental cross-border task forces that tend to combine military and police assets. For example, El Salvador, Guatemala and Honduras have pooled resources in a Tri-national Anti-Gang Task Force (TAGTF) focused on gang activity, drug trafficking, human smuggling and sharing intelligence. The TAGTF is similar to the Tecún-Umán Interagency Task Force made up of military and police personnel on the Mexico-Guatemala border and the Maya-Chorti Task Force on the Honduran-Guatemalan border. Many of these receive support from the US government, including both SOUTHCOM and federal law enforcement bodies.

Political insulation

Taken together, federal task forces appear to have made a worthwhile contribution to the fight against organized crime. It is difficult to assess their precise costs and benefits given that many of the resources deployed are difficult to ascertain and overall success difficult to judge. Yet, across a variety of contexts the evidence does suggest that, failing external interference and with the right combination of skills and leadership, multi-agency task forces can generate important dividends. Even so, this cursory review suggests that task forces are complex enterprises and require considerable preparation and oversight. The creation of task forces will invariably generate institutional tensions across the criminal justice system. Even the most successful task forces can create jealousies that may disrupt their functioning.

Perhaps the greatest challenge to task forces is political interference – by their very nature, task forces hone in on the interests of powerful elites, including many in higher office and business. There is always a risk of task forces becoming politicized and prevented from achieving their mission. The most important priority, then, may be less the details of their structuring and resourcing, although these are of course critical in themselves, but sealing task forces off from political influence. Building strong cross-partisan support for task forces is thus essential. So too is engaging actively with civil society groups and business who often exert powerful “behind-the-scenes” influence. If task forces are adequately supported, and effectively communicate results, they may well prove one of the most effective tools against organized crime available.

Learning the right lessons

Task forces are easier to describe than define. As the above cases make clear, they typically include a group of law enforcement, criminal justice, accounting and intelligence specialists provided with the mandate and resources to complete a complex task and recommend actions. Task forces are typically guided by an action plan and defined instructions to prosecute serious crimes. In Brazil, for example, they are usually informed by an official mandate (e.g. CPI) which invests the task force with investigatory powers. Task forces can be temporary as in the Latin American experience or permanent as in the case of the US. And while it is recommended that they are of a manageable size, there is no minimum or maximum number of members.

The most successful task forces combine a common set of attributes. They are highly competent, interdisciplinary, interoperable, adaptive, efficient, communicative and can rapidly seize “windows of opportunity”. They are force multipliers using a combination of special investigative techniques, counterintelligence, and very targeted prosecutorial interventions. Key to their success are the right combination of skills, the appropriate level of monitoring, authorization to use advanced investigation measures, and a focus on results. To function effectively, they need to be properly resourced and incentivized, including possibly a system of incentives to reward results.

Several principles stand out when it comes to creating successful task forces to fight organized crime. At the outset, they require insulation from political manipulation. This is exceedingly challenging, but essential. Next, given the complex character of organized crime, task forces should set a clear strategic vision and targets, while building in flexible and adaptable tactical capabilities. Although the fight against organized crime is long-term, task forces should adopt a preset time limit while allowing for extensions. While task forces must include police, prosecutors, financial specialists, and intelligence officials, they should be led by the entities with the most relevant experience. Finally, task forces should anticipate a hand-over, including to specialized entities that can carry-on follow-on activities. This is key to ensuring that the momentum established by task forces is not completely lost after they depart.

Enseñanzas de las Fuerzas de Tarea contra la Delincuencia Organizada en Brasil y el Mundo

por Rober Muggah,

Instituto Igarapé y SecDev Group

Responder efectivamente contra la delincuencia organizada desde la ley y la justicia penal comporta un desafío incluso para los gobiernos más equipados. Los oficiales de policía comunes pueden carecer de la competencia jurídica, la discreción y las habilidades para dar respuesta al problema, y también suelen recibir la influencia de pandillas y organizaciones delictivas. Los cuerpos policiales locales que intentan investigar a estas organizaciones por cuenta propia, muchas veces encuentran dificultades para trabajar con las autoridades federales y estatales. No obstante, combatir la delincuencia organizada exige la adopción de una estrategia amplia y coordinada. El análisis de los casos que hemos seleccionado en Brasil y en otras partes del mundo resalta el uso de las fuerzas de tarea con este propósito. A pesar de algunos casos de éxito, las fuerzas de tarea se ven obstaculizadas por la interferencia política y burocrática que suele debilitar su efectividad. Para ello, es crucial asegurar una supervisión robusta y que, a su vez, se las blinde de la influencia política.

La lucha de Brasil

Brasil no es ajeno a la delincuencia organizada. El narcotráfico y el contrabando de armas, el ciberdelito y el blanqueo de dinero han devastado al país. Con tres naciones limítrofes productoras de cocaína, Brasil vive un consumo y tránsito de drogas considerables, y ya registra más homicidios que cualquier otro país del mundo – alrededor de 58.000 por año. No sorprende entonces que las autoridades brasileñas hayan redoblado las operaciones domésticas y transfronterizas de interceptación en las últimas décadas, incluyendo el despliegue militar y de efectivos de la policía federal. A las fuerzas armadas también se les suele asignar la tarea de asistir a la policía militar y civil para brindar protección adicional en eventos de gran magnitud o en la lucha contra poderosas organizaciones criminales (dentro o fuera de prisión). Altos representantes de las fuerzas armadas describen la delincuencia organizada como una de las amenazas más importantes que enfrentan los ciudadanos brasileños.

Los gobiernos federales y estatales de Brasil han tenido dificultades para coordinar sus esfuerzos para reprimir la delincuencia organizada. Parte del problema es estructural. La Constitución de 1988 delega los asuntos relacionados con la aplicación de la ley al secretario de seguridad pública y a la policía civil y militar de cada uno de los 26 estados y distritos de la capital federal del país. Pero todos los delitos “internacionales” – incluyendo el narcotráfico, el contrabando de armas y bienes y la trata y tráfico de personas a través de las fronteras – son competencia de la policía federal. Debido a que estos delitos son indefectiblemente de carácter doméstico, siempre hay tensiones entre las fuerzas policiales al momento de investigar y procesar a organizaciones criminales involucradas en operaciones transfronterizas. Pese a que desde los últimos años de la década de 1990 las autoridades federales han puesto en marcha tres planes nacionales de seguridad pública para coordinar las respuestas – el último en 2017 -, no son lo suficientemente fuertes.

Otra dificultad que enfrentan los gobiernos federal y estatales de Brasil es que la delincuencia organizada ha infectado y hasta apropiado de las instituciones políticas y públicas. Muchos de los partidos políticos, agencias gubernamentales y empresas del país están envueltos en un escándalo de corrupción sin precedentes conocido como Lava Jato. Sucesivos Procuradores Generales han acusado públicamente a los involucrados en el escándalo (incluyendo al Presidente actual y al anterior) de formar parte de una “organización criminal”, de una “empresa criminal” y de un “estado criminal paralelo”. Mientras tanto, a nivel estatal y municipal, los gobernadores, alcaldes y legisladores conspiran regularmente con fuerzas paramilitares, milicias y grupos narcotraficantes. Dados los grandes beneficios económicos en juego, la policía militar y la civil interactúan con frecuencia con narcotraficantes, grupos extorsivos, traficantes de armas y mafias.

El estado de Río de Janeiro se ve particularmente afectado por un gobierno criminal. En octubre de este año, el Tribunal Supremo Electoral de Brasil señaló que Río de Janeiro estaba viviendo la instancia más grave de “captura estatal” por parte de la delincuencia organizada en su historia, aunque ha enfrentado acusaciones similares en el pasado. Una evaluación de 2008 emitida por la asamblea legislativa de Río de Janeiro demostró la forma en la que grupos de milicias de la capital metropolitana estaban involucrados en la financiación de las campañas electorales de legisladores locales. Hoy, al menos 19 distritos electorales – totalizando 1,1 millones de votantes, o el 9% del electorado – están dominados por facciones narcotraficantes y milicias. Pero Río de Janeiro no es el único estado infestado de delincuencia organizada; procesos similares se están dando en Amazonas, Sao Paulo, y en todo el país.

Una estrategia común para abordar el nexo entre la delincuencia organizada y el gobierno implica la formación de fuerzas de tarea federales independientes. Con una situación en la que la seguridad se deteriora rápidamente y en donde se evidencia la “captura del Estado” por parte de la delincuencia organizada, las autoridades federales de Brasil anunciaron su intención de establecer una fuerza de tarea en el estado de Río de Janeiro. Aunque resta ser aprobada formalmente, el mandato de la fuerza de tarea muy probablemente se centrará en el procesamiento por contrabando de armas y lavado de dinero, puesto que estos están tipificados como delitos “federales”. Los actuales Ministros de Defensa y Justicia y el secretario de seguridad pública de Río de Janeiro respaldan la idea. De confirmarse, incluiría a representantes de la Procuraduría General, del Ministerio de Finanzas, de la Agencia de Inteligencia (ABIN), de la policía federal y otros.


Método viejo, contexto nuevo

Esta no sería la primera vez que las autoridades nacionales de Brasil aprueban la creación de una fuerza de tarea contra la delincuencia organizada a nivel estatal. De hecho, es una estrategia que ya se había adoptado en ocasiones previas. Se movilizaron fuerzas de tarea en Brasilia, Paraná y Sao Paulo para tratar problemas como el trabajo esclavo, la extracción ilegal de madera, y el lavado de dinero. Uno de los esfuerzos más exitosos surgió luego de una Comisión Parlamentaria de Investigación (CPI) en 2002 que se organizó para abordar un aumento de la delincuencia organizada y de la violencia en todo el país. El debate de la Comisión se extendió por casi dos años y su foco tuvo un gran alcance geográfico cubriendo 17 estados. El informe final de la CPI constó de 1200 páginas, y dentro de sus muchas recomendaciones estaba la creación de una nueva CPI sobre lavado de dinero y la ampliación de la CPI sobre delincuencia organizada. El informe fue una señal del compromiso del gobierno de dar pelea contra uno de los desafíos más intrincados de Brasil.

Los hallazgos de la CPI fueron condenatorios y explosivos. Su informe señaló a 800 individuos sospechados de estar involucrados en organizaciones delictivas, incluyendo a dos diputados nacionales, catorce diputados provinciales, seis jueces y varios alcaldes, oficiales de la policía y empresarios. En otras palabras, la CPI señaló abiertamente que los tres poderes del Estado – el ejecutivo, el legislativo y el judicial – habían sido capturados por la delincuencia organizada. Si bien la mayoría de los brasileños aceptaban la existencia de la delincuencia organizada en la sociedad, la CPI fue la primera vez en la que se la nombró y condenó oficialmente en los niveles más altos. Lo que es más importante, la CPI fue el inicio de una serie de Misiones Especiales contra la Delincuencia Organizada en al menos dos estados plagados de delincuencia, Espirito Santo y Acre.

El estado de Espirito Santo no era ajeno a la delincuencia organizada. En 1993, mucho antes de la CPI y de la Misión Especial, activistas locales de los derechos humanos confeccionaron un informe condenatorio que documentaba la corrupción y la violencia sistemáticas, que fue presentado ante el Consejo de la Defensa de los Derechos Humanos del Ministerio de Justicia. Hacia 1999, un grupo de 50 ONGs se reunían en un foro permanente para monitorear la violencia organizada y la impunidad en todo el estado. En 1999, el Procurador General aportó evidencia a la CPI que implicaba en una serie de fraudes al gobernador, a su vice, a más de veinte oficiales de la policía civil y militar y a vendedores de armas de fuego. Hacia el año 2002, incitados por el asesinato de un abogado prominente, el Colegio de Abogados de Brasil llamó a una intervención federal inmediata. El Procurador General de la Nación inicialmente rechazó el pedido, pero luego de la renuncia del Ministro de Justicia, su fallo fue anulado y se lanzó una Misión Especial en julio de 2002.

La Misión Especial en Espirito Santo empezó a trabajar rápidamente. El equipo se conformó por más de 200 representantes de la policía federal, de la policía de tránsito federal, de la Procuraduría General, del ministerio público, y por funcionarios de justicia estatal y federal. Se llevaron a cabo una serie de redadas en las que se incautaron ordenadores y archivos de los hogares y empresas de los sospechosos; fueron arrestados miembros clave de la red criminal y congelados los activos de otros. Pero no todas las noticias fueron positivas. La fuerza de tarea perdió su energía y sólo se reactivó unos años después con un nuevo gobierno estatal. No sólo eso, sino que además durante los años en los que tuvo lugar la intervención de la Misión Especial, aumentó la violencia a nivel estatal. Los homicidios, por ejemplo, se incrementaron en más de un 11% entre 2002 y 2003 debido en gran parte a las ejecuciones extrajudiciales cometidas por grupos paramilitares y de la policía.

También se anunció una Misión Especial para el estado de Acre en 1999. Acre ha sido por mucho tiempo una zona de tránsito de cocaína dada su proximidad con naciones productoras de coca, como Bolivia y Perú. La zona es un hervidero de delincuencia organizada, incluyendo contrabando de personas y tala ilegal. La decisión de enviar una Misión Especial fue tomada luego del testimonio ofrecido por el Procurador General de Brasil, quien señaló la participación del ex gobernador del estado, de su vice, y de otros 66 políticos y empresarios estatales y municipales presuntamente involucrados en una red ilícita. Si bien el equipo que fue enviado a Acre fue inferior en tamaño y alcance al de Espirito Santo, una de las tareas centrales fue la vigilancia de transacciones financieras y comunicaciones telefónicas de los sospechosos. Así y todo, la misión real no fue lanzada hasta el año 2002.

La Misión Especial de Acre fue más modesta en términos de tamaño y alcance que su contraparte en Espírito Santo. Incluyó a la policía federal y también a otros ministerios públicos federales y estatales. En el corazón de la operación estaba el arresto y la prisión de Hildebrando Pascoal – conocido como el “Diputado de la Motosierra” por el modo en que se libraba de sus víctimas. Al momento de su arresto, Pascoal era diputado nacional, pero también había servido como secretario de seguridad pública de Acre y jefe de un grupo paramilitar despiadado. Inmediatamente después, las autoridades estatales crearon un nuevo Grupo de Acción Especial contra la Delincuencia Organizada (GAECO) a fin de garantizar la sostenibilidad de sus operaciones. Los impactos fueron de gran alcance y hasta el día de hoy se la proclama como un caso de éxito.

¿El desarrollo de un modelo global?

Muchos países han movilizado fuerzas de tarea para reprimir la delincuencia organizada. Los ejemplos más prominentes vienen de los Estados Unidos pero hay otros en Europa, Sudáfrica y en toda América Latina. Aunque no existe un modelo estándar o fórmula para estas entidades, suelen tener ciertas características comunes. Como mínimo, adoptan una visión estratégica muy enfocada y un abordaje interagencial coordinado. Tienden también a estar informadas por operaciones sofisticadas de inteligencia y a centrarse principalmente en dar con activos de gran valor, especialmente con líderes criminales y sus fuentes de ingreso. En casos en donde tienen la orden de hacerlo, las fuerzas de tarea hacen hincapié en la reforma policial y judicial, incluyendo revisiones, evaluaciones de confianza y la purga de policías corruptos. En el mejor de los casos,
las fuerzas de tarea envían una señal a las fuerzas de seguridad y a la justicia penal instándoles a redirigir la atención y los recursos a las organizaciones delictivas más importantes.

Desde comienzos de la década de 1980, los Estados Unidos han desplegado varias fuerzas de tarea federales contra la delincuencia organizada, siendo la Fuerza de Tarea contra la Delincuencia Organizada y Delitos Asociados al Narcotráfico (OCDETF) la más conocida. Desde su lanzamiento en 1982, es responsable de más de 44.000 condenas relacionadas con las drogas y de decomisos por un valor superior a los $3 billones. La OCDETF es supervisada por el Procurador General y despliega más de 2500 agentes ubicados en nueve ciudades principales. Se centra casi en su totalidad en el desmantelamiento de organizaciones narcotraficantes y en empresas relacionadas con el lavado de dinero. También tiene un poder considerable puesto que destina recursos federales a las agencias participantes. Sus actividades van desde la recolección de material de inteligencia y la investigación de organizaciones clave hasta la conducción de investigaciones financieras y el decomiso de activos.

La OCDETF está integrada por representantes de al menos once agencias federales estadounidenses, incluidas la Agencia de Delitos Relacionados con el Narcotráfico, el Servicio de Impuestos Internos, la División Penal y Fiscal del Departamento de Justicia de los EEUU, el Departamento de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos, la Guardia Costera, el Servicio de Control de Inmigración y Aduanas, y el Servicio de Alguaciles. Como entidad nacional, las fuerzas de tarea también emplean las oficinas de 93 procuradores nacionales en 50 estados. Están respaldadas por una red de centros de fusión – muchos de ellos establecidos luego del 11S – que garantiza una estrategia coordinada, interagencial y multijurisdiccional, aunque en la práctica es difícil de conseguir.

Mientras tanto, en el Reino Unido e Irlanda del Norte también se desplegaron fuerzas de tarea contra la delincuencia organizada ligadas al conflicto violento en Irlanda del Norte. Las Fuerzas de Tarea contra la Delincuencia Organizada de Irlanda del Norte (NIOCTF) se enfocó, y sigue haciéndolo, en interrumpir organizaciones criminales y sus fuentes de ingresos. El alcance es amplio e incluye ciberdelitos, fraudes fiscales, drogas, falsificación de monedas, trata de personas y asaltos a mano armada. Reúne al Ministerio del Interior del Reino Unido, la Oficina de Inmigración, la Oficina de Aduanas, la Oficina de Abogados de la Corona, el Centro contra la Trata de Personas, los Servicios Policiales y decenas de socios públicos y privados.

Otro ejemplo proviene de Sudáfrica y su Directorio de Operaciones Especiales (DSO, también conocido como los Escorpiones). El DSO fue establecido en el año 2001 para investigar y procesar por delitos de narcotráfico, contrabando de personas, fraude a los servicios públicos y corrupción. Fue dirigido por la Autoridad Nacional Procesal e incluyó más de 536 de los mejores fiscales, policías, expertos en finanzas, en medicina forense y en inteligencia del país. Incluyó a Operaciones Especiales, Servicio de Protección de Testigos, la Unidad de Decomiso de Activos, y agencias especializadas en delitos sexuales, asuntos comunitarios y delitos comerciales. Fue disuelta en 2009 luego de tensiones con el Servicio de Policía de Sudáfrica y malestar entre la elite política respecto de investigaciones sobre figuras de poder, incluyendo al jefe de la policía nacional.

En cuanto a Latinoamérica, el “centro integrado de inteligencia contra bandas criminales” de Colombia (CI2-BACRIM) fue una fuerza de tarea establecida en 2001 y compuesta de un comité interagencial que controlaba a bandas criminales organizados. Dirigía la toma de decisiones estratégicas y tácticas desde el nivel nacional hasta el municipal. Estuvo conformada por representantes de la Fiscalía, la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), el Instituto Nacional Penitenciario (INPEC), los Cuerpos Técnicos de Investigación, las Fuerzas Armadas, la Policía y otras instituciones no militares y policiales.

En el año 2016, el CI2-BACRIM fue mejorado y transformado en un “centro integrado de inteligencia para los grupos delictivos organizados y grupos armados organizados” (CI2-GDO/GAO). Cuenta con una membresía y estructura similar a su antecesor y es responsable también de integrar y evaluar información relativa a las estructuras, la organización, y las actividades de grupos armados. También trabaja junto con la Fuerza de Tarea contra el Contrabando (FEA), enfocada en el control de bienes utilizando sistemas de escáners y tecnología satelital.

En América Central, existen también fuerzas de tarea intergubernamentales y transfronterizas que tienden a combinar elementos militares y policiales. Por ejemplo, El Salvador, Guatemala y Honduras tienen una reserva de recursos en una Fuerza de Tarea trinacional contra las Pandillas (TAGTF) centrada en la actividad de las pandillas, el narcotráfico, el contrabando de personas y la inteligencia compartida. La TAGTF es similar la Fuerza de Tarea Interagencial Tecún Umán compuesta de personal militar y policial en la frontera entre México y Guatemala, y la Fuerza de Tarea Maya-Chorti en la frontera entre Honduras y Guatemala. Muchas de estas reciben el apoyo del Gobierno de los EEUU, incluyendo del SOUTHCOM y cuerpos federales de aplicación de la ley.


Aislamiento Político

Tomadas en conjunto, parece que las fuerzas de tarea han sido una contribución valiosa en la lucha contra la delincuencia organizada. Es difícil evaluar sus costos y beneficios precisos dado que muchos de los recursos desplegados son difíciles de determinar, como lo es juzgar su éxito total. No obstante, la variedad de contextos y de pruebas sugieren que, con una combinación correcta de habilidades y liderazgo, las fuerzas de tarea interagenciales pueden generar dividendos importantes. Aun así, este breve resumen sugiere que las fuerzas de tarea son proyectos complejos que exigen una preparación y supervisión considerables. Su creación siempre genera tensiones institucionales en todo el sistema judicial penal, e incluso las fuerzas de tareas más exitosas pueden despertar celos que interfieren en su funcionamiento.

Tal vez su mayor desafío es la interferencia política – por su propia naturaleza, las fuerzas de tarea apuntan a los intereses de elites poderosas, incluidos muchos funcionarios públicos y empresarios. Siempre está el riesgo de que se politicen y de que se evite que alcancen su cometido. Es por ello que posiblemente la prioridad más importante sea no tanto los detalles de su estructuración y abastecimiento – aunque claro que estos son elementos críticos -, sino cómo protegerlas de la influencia política. Construir un apoyo multipartidario para las fuerzas de tarea se convierte entonces en esencial. También lo es la participación activa con grupos de la sociedad civil y empresas que, aunque no se vea, muchas veces ejercen una poderosa influencia. Si las fuerzas de tarea reciben un apoyo contundente y comunican efectivamente los resultados, pueden llegar a ser una de las herramientas más efectivas contra la delincuencia organizada.


Aprendiendo de las lecciones

Las fuerzas de tarea son más fáciles de describir que de definir. Tal y como los demuestran los casos planteados anteriormente, suelen estar conformadas por un grupo de especialistas en la aplicación de la ley, en justicia penal, en contabilidad e inteligencia con el mandato y los recursos para completar una tarea compleja y recomendar acciones. Las fuerzas de tarea se guían generalmente por un plan de acción e instrucciones definidas en miras de procesar delitos graves. En Brasil, por ejemplo, generalmente son creadas por un mandato oficial (por ejemplo la CPI) que las enviste con facultades investigadoras. Pueden ser temporarias, como en la experiencia latinoamericana, o permanentes, como en el caso de los EEUU. Y si bien se recomienda que sean de un tamaño fácil de manejar, no existe una cantidad mínima ni máxima de miembros.

Las fuerzas de tarea más exitosas combinan una serie de atributos. Son altamente competitivas, interdisciplinarias, interoperables, flexibles, eficientes, comunicativas, y pueden aprovechar rápidamente las oportunidades que se les presentan. Son multiplicadoras de fuerza que emplean una combinación de técnicas especiales de investigación, contrainteligencia, e intervenciones procesales muy selectivas. Clave para su éxito son la combinación correcta de habilidades, el nivel adecuado de control, la autorización de utilizar medidas de investigación avanzadas, y un foco sobre los resultados. Para funcionar de manera efectiva, necesitan de recursos e incentivos adecuados, incluyendo posiblemente un sistema de incentivos para premiar por los resultados obtenidos.

Varios principios sobresalen al momento de crear fuerzas de tarea exitosas para reprimir la delincuencia organizada. Al principio, necesitan ser aisladas de la manipulación política, algo extremadamente difícil pero esencial. Luego, dada la complejidad de la delincuencia organizada, las fuerzas de tarea deberían pautar una visión estratégica y objetivos claros, y construir capacidades tácticas flexibles y adaptables. Aunque la lucha contra la delincuencia organizada es de largo plazo, deberían establecer plazos límite que puedan ser extendidos. Si bien deben estar compuestas por especialistas de la policía, fiscales, expertos en finanzas y oficiales de inteligencia, deberían ser dirigidas por las entidades con la experiencia más relevante. Por último, deberían estar preparadas para un traspaso, incluyendo a entidades especializadas que puedan continuar sus actividades. Esto es crucial para garantizar que el impulso establecido por las fuerzas de tarea no se pierda por completo luego de su salida.